Учебно-методические пособия для студентов юридических вузов требуют более тщательной подготовки

УДК 342.951

Страницы: 146-148

Рецензия на: Государственная служба: курс лекций по направлению «Юриспруденция» (учеб.-метод. пособие) / сост. проф. С.Ф. Котов-Дарти. Москва–Тверь: Издательство «Тверской печатник», 2013.  436 с.

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования РФ Россия, Калининград horkov-v@mail.ru

Анализируется курс лекций «Государственная служба» (учеб.-метод. пособие; сост. проф. С.Ф. Котов-Дарти. Москва—Тверь: Издательство “Тверской печатник”, 2013. 436 с.), посвященный важнейшему институту административного права — государственной службе Российской Федерации. Рецензент отмечает положительные моменты учебно-методического пособия,  но вместе с тем, обращая внимание на его спорные моменты и весьма существенные недостатки, делает вывод о невозможности рекомендовать это пособие студентам юридических вузов для изучения курса «Государственная служба».

Ключевые слова: административное право, государственная служба, должность, государственный служащий, аттестация, дисциплинарная ответственность.

Учитывая продолжающуюся в России реформу государственной службы, следует отметить, что рецензируемая работа С.Ф. Котова-Дарти посвящена актуальной на сегодня проблематике. 

Положительным качеством рецензируемого курса лекций является обращение автора к истории развития института государственной службы с момента его зарождения до формирования новой российской государственности в 1990-х годах, сопровождавшегося развитием института государственной службы (с. 14—20).

Автор курса лекций акцентирует внимание на основных недостатках государственной кадровой политики применительно к государственной службе, к каковым он, в частности, относит снижение престижности государственной службы и авторитета государственных служащих; неэффективность кадровой политики на государственной службе; неопределенность статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы; неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой (с. 21—22).

В работе С.Ф. Котова-Дарти подробно рассмотрены теоретические аспекты государственной службы, ее виды, основы правового статуса государственного служащего, вопросы организации и функционирования государственной службы.

Представляют интерес суждения автора о проблемах эффективности государственной службы, способах ее повышения (с. 317—321).

Заслуживает поддержки его обращение  (хотя бы в краткой форме) к опыту организации государственной службы в США, Франции, Германии, Японии и других странах (с. 338—355).

Положительно следует оценить приложение к учебно-методическому пособию, которое включает примерную тематику рефератов, эссе, презентаций по курсу «Государственная служба», а также тесты к различным темам.

Однако нельзя не отметить и дискуссионные положения данной работы. В частности, спорной представляется детальная характеристика муниципальной службы в издании, посвященном институту государственной службы. Это было бы оправдано лишь в том случае, если бы была показана взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Небесспорно и изложение вопросов обеспечения законности в сфере государственной службы. На наш взгляд, здесь много лишнего. Так, не следовало подробно характеризовать законность и правопорядок, не увязывая при этом указанные понятия с государственной службой.

Рецензируемая работа С.Ф. Котова-Дарти не свободна и от существенных недостатков, которые негативно влияют на содержание данного издания.

1. В учебно-методическом пособии отсутствует четкое разграничение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы», они фактически отождествляются, что является грубой ошибкой. Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон № 58-ФЗ) предусмотрены два вида государственных должностей: государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона № 58-ФЗ деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, данным законом не регулируется. Поэтому лица, замещающие должности Российской Федерации, и лица, замещающие должности субъектов Российской Федерации, не могут быть отнесены к государственным служащим, в отличие от лиц, замещающих должности государственной службы. 

2. В рецензируемом издании нередко можно встретить ссылки на уже не действующие  законодательные акты. Так, автор неоднократно ссылается на нормы федеральных законов от 31.06.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон № 119-ФЗ), от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), не учитывая при этом, что Закон № 119-ФЗ давно утратил силу, а Закон № 79-ФЗ является действующим.

Рассматривая административную ответственность государственных служащих, С.Ф. Котов-Дарти дает перечень мер административной ответственности;  раскрывая понятие административного правонарушения, он ссылается на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который утратил силу с 1 июля 2002 г. в связи с вступлением в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях.

На с. 251 учебно-методического пособия  указано, что устанавливать административную ответственность могут не только органы законодательной власти, но и в пределах своей компетенции — органы исполнительной власти. Такое утверждение противоречит норме ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, где сказано, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, административная ответственность может быть установлена только федеральным законодателем и законодателем субъекта Федерации, но никак не подзаконными актами органов исполнительной власти. Утративший силу КоАП РСФСР допускал установление административной ответственности подзаконными актами, но в действующем КоАП РФ этот вопрос, как мы видим, решен иначе.

3. Неточно приводится название одного из видов государственной службы: «государственная служба субъектов Российской Федерации» (с. 83—85). Этот вид государственной службы был предусмотрен утратившим силу Законом № 119-ФЗ. В действующем Законе № 58-ФЗ данный вид государственной службы именуется иначе — «государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации». Указанное изменение носит принципиальный характер: законодатель хотел подчеркнуть, что на уровне субъекта Федерации может функционировать только гражданская служба. Военная же и правоохранительная служба могут быть только на федеральном уровне.

4. Вызывает возражения трактовка автором видов дисциплинарной ответственности государственных служащих. Ошибочно представлена общая дисциплинарная ответственность. По мнению автора, общая дисциплинарная ответственность государственных служащих регулируется Трудовым кодексом РФ и правилами внутреннего трудового распорядка. В действительности же общая дисциплинарная ответственность гражданских служащих регулируется Законом  № 79-ФЗ. Специальная дисциплинарная ответственность также привязана С.Ф. Котовым-Дарти к нормам трудового законодательства (с. 249), тогда как специальная дисциплинарная ответственность негражданских государственных служащих регулируется специальными административно-правовыми нормами, содержащимися в законах, уставах или положениях о дисциплине или службе.

5. На с. 249 учебно-методического пособия увольнение рассматривается как особый вид дисциплинарной ответственности, что противоречит действующему законодательству. Так, согласно ст. 57 Закона  № 79-ФЗ увольнение с гражданской службы является одним из видов дисциплинарных взысканий.

Таким образом, виды дисциплинарной ответственности и виды дисциплинарных взысканий — это не одно и то же.

6. Не может не вызывать крайнего удивления приведенная в учебно-методическом пособии устаревшая структура федеральных органов исполнительной власти. Автору, видимо, ничего не известно о реформе федеральных органов исполнительной власти, которая началась после издания указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Иначе чем можно объяснить упоминание о давно не существующих видах федеральных органов исполнительной власти: государственных комитетах, комитетах, федеральных надзорах.

В пособии указаны также  федеральные министерства, упраздненные в результате административной реформы, например Министерство путей сообщения РФ, Министерство внешних экономических связей РФ, Министерство по атомной энергии РФ (с. 117). (Попутно отметим, что действующая структура федеральных органов исполнительной власти установлена указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»).

7. Автор ошибочно расширяет круг органов исполнительной власти (органов государственного управления) за счет Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и некоторых других органов (с. 117—118). Администрация Президента РФ не является органом государственного управления. Согласно указу Президента РФ от 25.03.2004 № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. Аналогично решен вопрос о природе Аппарата Правительства РФ (см.: Положение об Аппарате Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260). В соответствии с данным положением Аппарат Правительства РФ также имеет статус государственного органа.

8. На с. 119 работы названы ныне не существующие правоохранительные органы: Государственный таможенный комитет РФ, Департамент налоговой полиции РФ, милиция.

На наш взгляд, рецензируемой работе С.Ф. Котова-Дарти присущи такие серьезные недостатки, которые просто не позволяют рекомендовать данное учебно-методическое пособие студентам юридических вузов при изучении курса «Государственная служба».