Учредительные нормы права: их юридическая природа, место и роль в системе российского права

УДК 340.134

Страницы в журнале: 10-15

А.В. Баранов,

старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права, административного права Юридического института Томского государственного университета, старший преподаватель кафедры теории права юридического факультета Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники Россия, Томск  avb1968@yandex.ru

Рассматривается такая разновидность системоопределяющих специализированных норм права, как учредительные (декларативные) нормы. Анализируется место и роль рассматриваемой группы норм в системе специализированных норм права. Обосновывается нормативная природа правовых деклараций, отграничивается декларация как правоустановление высшей степени нормативности, как содержание учредительной нормы права от социально, политически и экономически необоснованных «пустых» деклараций. Определяется, что учредительным нормам присущи все те характерные свойства, что и так называемым типичным нормам, конечно же, с учетом той специфики, которая проистекает из особого функционального назначения этих норм. Выделяются признаки учредительных норм. Аргументируется необходимость выделения этих норм в самостоятельную классификационную группу по функциональному критерию, проводится соотношение понятий «правовая декларация» и «учредительная (декларативная) правовая норма».

Ключевые слова: норма права, специализированные нормы, правовая декларация, учредительная норма, правовое регулирование.

В  системе права существует особая разновидность специализированных норм, которые представляют собой предписания, закрепляющие базовые устои правовой действительности, определяют принципы существующего общественного строя, общие моральные, политические, идеологические основы законодательства и т. д., иначе говоря, содержащие правовые декларации. В контексте рассматриваемой проблемы под правовой декларацией следует понимать торжественное заявление органов государственной власти, констатирующее какой-либо общезначимый факт или объясняющее цели и задачи нормативного акта [15, с. 15], провозглашающее его политические, идеологические, нравственные основания. Таким образом, правовая декларация может содержать обращения [5, с. 21], призывы, программные установки [12, с. 30], цели [11, с. 150], политические воззрения, моральные нормы [3, с. 24—25].

Вопрос о правовых декларациях, их сущности, месте и роли в системе правового регулирования не является новым для юридической науки. Тем не менее проблема природы и роли деклараций остается до сих пор одной из наиболее дискуссионных в юридической науке. Дискуссия эта, то разгораясь, то затухая, продолжается и затрагивает такие вопросы, как правовая природа деклараций, их нормативный характер, место и назначение в системе права.

В юридической литературе высказывается точка зрения о том, что сформулированные в нормативном правовом акте декларации не являются правовыми установлениями, поскольку им не свойственно одно из важнейших качеств, присущих праву — обеспечение мерами государственного воздействия; они не выражают государственно-обязательную волю и, следовательно, имеют «статус инкорпорированных в закон элементов, представляющих в нем, со строго юридической точки зрения, некоторое инородное тело» [10, с. 686].

Также существует доктринальная позиция, в соответствии с которой декларативные положения, включаемые в текст нормативного правового акта, не обладают качеством нормативности: «...вводные части нормативных актов (мотивы и цели издания, декларации, призывы) собственно нормативной задачи не выполняют» [2, с. 141].

Эта позиция сформировалась и достаточно активно распространяется как в научной и учебно-методической литературе, так и в правотворческой практике. В частности, ч. 2 ст. 19 Закона Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» определяет: «В преамбуле указываются мотивы и цели принятия нормативного правового акта. Включение в преамбулу положений нормативного характера не допускается» [14]. Аналогичные положения содержатся и в иных подобных документах как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Немаловажную роль в поддержании и распространении такого подхода к пониманию правовых деклараций сыграл «Комментарий к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов» под ред. Г.П. Ивлиева, изданный Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в 2005 году, авторы которого весьма категорично утверждают, что преамбула нормативного правового акта (а именно в ней чаще всего и находят свое закрепление правовые декларации) «не содержит самостоятельные нормативные предписания, не содержит легальные дефиниции, предмет регулирования законопроекта» [8, с. 11].

Следует согласиться с мнением Г.В. Мальцева, что подобное нежелание признавать за правовой декларацией нормативную природу проистекает из нежелания видеть, что юридическая норма есть лишь частица огромного и разнообразного мира социальных норм, а также из традиции, свойственной юристам разных эпох и стран, конструировать правовую норму исключительно на основе наблюдений за правовым поведением. Это привело к невероятному сужению самого понятия нормы [10, с. 687], определению ее исключительно как правила поведения.

Несомненно, что правовые декларации не содержат конкретных правил поведения, не оказывают непосредственного регулирующего воздействия на поведение субъектов права. Но если правовую норму рассматривать как правило, определяющее поведение, как эталонную меру свободы, то правовые декларации вполне логично приобретают свойство нормативности. Нравственные, идеологические и политические установки, составляющие содержание правовых деклараций, как раз и призваны ориентировать адресатов нормативных правовых актов на определенный тип должного поведения, указывать предельные рамки и задавать цели правового регулирования, и тем самым оказывать формирующее воздействие на поведение людей. Отрицание же нормативной и правовой природы закрепляемых в законодательных актах деклараций «размывает» нормативную сущность всего нормативного правового акта, вырабатывает у его адресатов представление о возможности его несоблюдения и тем самым лишает его возможности эффективно воздействовать на нуждающиеся в правовом регулировании общественные отношения или, по крайней мере, существенно ограничивает его собственно регулятивный потенциал.

Нормативную природу декларативных идеологических положений еще в начале 60-х годов XX века обосновывал С.А. Голунский, который считал, что «декларации обладают нормативным характером, наряду с нормами — правилами поведения, принципами и в блоке с ними оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения. На основе известных критериев они сами могут быть интерпретированы как особый тип юридической нормы и поэтому, в конечном счете, их следует рассматривать как органическую часть действующего права» [4, с. 25—26].

В то же время следует отметить, что и в юридической науке, и в правоприменительной практике сформировалось достаточно устойчивое негативное отношение к правовым декларациям и выражающим их нормам. Это, в частности, проявляется в том, что декларации и декларативные нормы зачастую рассматриваются как «пустые» провозглашения, законодательные пожелания, не имеющие юридической силы, не обладающие свойством регулирующего воздействия. Так, О.Э. Лейст, давая характеристику сущности права, пишет о том, что право может быть «...и основой порядка, и пустой бессильной декларацией...» [9, с. 275]. «Декларативные положения не воспринимаются как руководство к действию» [16]. Весьма противоречивой в этом отношении представляется позиция Г.В. Мальцева. Обосновывая нормативную природу правовых деклараций, признавая за ними статус особо значимых исходных правовых норм, автор в то же время пишет о том, что декларации характеризуются «отсутствием четко определенного адресата, юридической силы, строгой обязательности провозглашенных требований» [10, с. 691]. С такой позицией вряд ли можно согласиться по следующим основаниям.

Во-первых, ни одна правовая норма не может иметь строго определенного адресата, так как в противном случае она утратила бы важнейшее качество социально-нормативного регулятора — общий характер содержащегося в ней правоустановления, его неперсонифицированность.

Во-вторых, если признавать за правовыми декларациями статус норм права, то совершенно нелогичным выглядит отказ в признании за этими нормами юридической силы. Что это за правовые нормы, которые не обладают юридической силой? Отказ в наделении рассматриваемых правоположений юридической силой фактически лишает их того мощного регулятивного потенциала, который задают содержащиеся в них политико-идеологические и нравственные установки. Анализируя правовую природу преамбулы Конституции РФ и содержащихся в ней декларативных положений, Р.В. Артемьева совершенно справедливо отмечает: «...она от имени многонационального народа России фактически вводит Конституцию в действие, придает ей высшую юридическую силу» [1, с. 8]. Преамбула, а следовательно, и содержащиеся в ней декларативные правоположения, является составной частью Конституции РФ и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции РФ [6, с. 19].

Следует отметить, что декларативными называют не только нормы, непосредственно содержащие правовые декларации, но и иные правовые нормы: «Специальные правовые средства, обеспечивающие его реализацию, являются обязательными компонентами любого закона. В случае отсутствия таковых средств нормы закона становятся декларативными, не способными регулировать общественные отношения» [7, с. 13—16]. По мысли Д.В. Чухвичева, «декларативность статей закона не просто исключает из механизма правового регулирования определенные фрагменты закона. Ломается единая структура всего закона, регулирование общественных отношений становится отрывочным, бессистемным, фрагментарным. Регулятивное воздействие такого акта осложняется и затрудняется, его нормативная ценность падает... Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему в действительности не обязывающую, дает широкие возможности для его произвольного толкования и применения. Декларативность превращает нормативно-правовой акт в чисто пропагандистский документ, малопригодный для регулятивного воздействия на общественные отношения» [17, с. 141]. Тем не менее Д.В. Чухвичев признает необходимость правовых деклараций, отмечая далее, что «общие декларированные положения нужны для лучшего, более точного понимания смысла конкретных предписаний. Они служат как бы связкой выраженных в законе правил поведения, определяя их социальное назначение и место в общей системе законодательства. Декларативные положения необходимы для выражения общих принципов и целей создания нормативно-правового акта» [17, с. 141—142].

Подобный подход, по сути, дискредитировал сам термин «декларативная норма». Поэтому для видового обозначения правовых норм, содержащих правовые декларации и выполняющих в правовом регулировании системоопределяющую функцию, более уместным представляется использование термина «учредительные нормы права».

Таким образом, в системе права правовые декларации находят свое воплощение в особых — учредительных — нормах права, призванных обеспечивать организацию и идейную консолидацию всего юридического нормативного материала. Именно эти нормы придают нормативным правовым актам идейную значимость и убедительность, служат первичным наиболее общим обоснованием концепции нормативно-правового регулирования. Их задача состоит в том, чтобы выразить «дух» законодательства и политики государственной власти; они определяют стратегию как правотворчества, так и правоприменения; налагают на государство, его органы и должностных лиц, общественные объединения юридическую обязанность действовать в соответствии с закрепляемыми в их содержании моральными, идеологическими и политическими требованиями.

Учредительную норму можно определить как обладающее регулятивным потенциалом правило высокой степени общности, выражающее в возвышенно-торжественной форме конечные цели и направления правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, интегрирующее общезначимые нравственные, моральные, политические, идеологические ценности в правовую материю, придающее этим ценностям правовую форму.

Особая значимость учредительных норм права в механизме правового регулирования выражается в том, что эти нормы и содержащиеся в них правовые декларации, во-первых, характеризуются наиболее высокой степенью нормативного обобщения формулируемых в них правоустановлений. Правовые декларации — это максимально абстрактные правовые обобщения, в которых находят свое выражение программные, идеологические установки субъекта правотворчества. Именно в этом проявляется высокий регулятивный потенциал учредительных норм, их целеполагающее, системоопределяющее  воздействие на нормы, представляющие собственно правило поведения. Они выступают весьма мощным средством сохранения и обогащения содержания права.

Во-вторых, в учредительных нормах отражаются наиболее общие конечные цели, социально-политическое значение и нравственные идеалы нормативно-правового регулирования той или иной сферы общественных отношений и поэтому они не содержат, как собственно регулятивные и охранительные нормы, прямых и конкретных правил поведения. Они дают своим адресатам определенные социально-нравственные идеалы, на которые необходимо ориентироваться, но в отличие от норм-правил поведения не определяют непосредственно, каким должно быть поведение субъекта в конкретной правовой ситуации. Закрепление перспективных целей в праве не только оправдано, но и необходимо хотя бы уже потому, что детерминирует поведение и деятельность граждан тем, что указывает им движение к гражданскому обществу [13, с. 57].

В-третьих, учредительные нормы выполняют информационно-определительную функцию в механизме правового регулирования, формулируя назначение соответствующей системы регулирования конкретной области общественных отношений, указывая предмет и сферу регулирования этой области, очерчивая пределы нормативно-правового воздействия на нее.

Именно учредительные нормы призваны нормативно отразить систему идеологических и ценностных оснований российской государственности. Речь не идет о формировании какого-то официального исчерпывающего перечня высших и конкретных ценностей. Имеется в виду практическое воплощение ценностей общества, личности и государства на уровне современной правовой политики. Правовые декларации — одна из высокозначимых форм реального выражения «ценностного пакета», обеспечивающего жизнеспособность государства и открывающего перспективы улучшения ценностного состояния российского общества. В этих обобщенных установках и ориентирах для законодателей и правоприменителей (равно как и для всех госслужащих) концентрированно выражается глубинная взаимосвязь государства и права, выступающих в качестве элементов единой политико-юридической системы.

В-четвертых, для учредительных норм, как правило, характерен торжественно-возвышенный стиль выражения содержащихся в них идейно-нравственных установок, что совершенно неприемлемо для собственно регулятивных и охранительных норм.

Это обусловливается тем, что нравственные, этические установления, выраженные в яркой эмоциональной форме, гораздо быстрее и значительно сильнее, чем «сухие» правила поведения, способны оказать воздействие на сознание людей, в том числе и не обладающих не только специальными, но и какими бы то ни было юридическими познаниями, сформировать у них позитивное отношение к действующему праву, в доходчивой и ясной форме донести до них волю законодателя.

Учредительные нормы выполняют в механизме правового регулирования особую функцию. Особое функциональное назначение рассматриваемых норм выражается в том, что они непосредственно не регулируют поведение субъектов, а интегрируют общезначимые моральные, политические, идеологические ценности в правовую материю, придают этим ценностям правовую форму. Именно в учредительных нормах, содержащихся, как правило, в преамбулах нормативных правовых актов, находит свое выражение правовая идеология современной России.

Все эти свойства позволяют выделять учредительные нормы в особую разновидность системоопределяющих правовых норм и отграничивать их от иных, хотя бы и схожих специализированных правовых норм (норм-целей, норм-принципов).

Таким образом, роль и значение учредительных норм права заключаются в том, что:

1) цели, содержащиеся в учредительных нормах, выступают в качестве конечного критерия правомерности использования права;

2) декларативные установления, содержащиеся в учредительных нормах, юридически выражают прогнозы развития регламентируемой деятельности;

3) общие начала законодательства, сформулированные в учредительных нормах, становятся ориентиром в дальнейшей правотворческой деятельности законодателя;

4) идеи, сформулированные в учредительных нормах, оказывают непосредственное воздействие на формирование правосознания соответствующих субъектов, являясь нормативно-ценностными ориентирами в их деятельности;

5) нравственные, этические установки, закрепленные в правовых декларациях, оказывают влияние на сознание людей, формируя у них ценностные правовые ориентиры;

6) очерчивая круг регулируемых отношений, излагая задачи, цели, общие начала соответствующей сферы социально-правового регулирования, учредительная норма «задает» определенные параметры, границы регламентации выбранного предмета регулирования;

7) учредительные нормы органически включаются в структуру нормативного правового акта и тем самым обусловливают его содержательное единство, связывают изложенные в нем нормы права в стройную логично выстроенную систему, придавая им общее смысловое значение и единую идеологическую направленность;

8) подчеркивая социальное значение и смысл правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, декларативные нормы придают ему необходимую социальную направленность;

9) декларации, идеологические тезисы, программные установки облагораживают и возвышают закон, не дают ему превратиться в сухой перечень заданных действий, в нудное наставление.

Представляется, что роль и значение правовых деклараций и содержащих их учредительных норм в условиях продолжающихся реформ, затрагивающих все сферы российского общества, будет только возрастать. Поэтому альтернатива места, роли и судьбы учредительных норм и содержащихся в них правовых деклараций предельно проста — либо она останется малоценным, малополезным, декоративным элементом системы права, либо преобразуется в мощный регулятивный механизм, направляющий и координирующий остальные составляющие ее части.

Список литературы

1. Артемьева Р.В. Преамбула Конституции Российской Федерации: нормативное содержание и проблемы реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.

2. Болдырев Е.В., Галкин В.М., Лысков К.И. О структуре уголовно-правовой нормы // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды. Вып. 1 / Редкол.: С.Н. Братусь, М.Я. Булошников, И.А. Грингольц, Г.А. Злобин, В.И. Никитинский, И.Н. Петров, Г.Н. Полянский, Б.Б. Хангельдыев, А.М. Яковлев (гл. ред.). М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1974. С. 135—148.

3. Борисов Г.А. Отправные нормативные установления советского законодательства: дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1991. С. 24—25.

4. Голунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Советское государство и право. 1961. № 4. С. 21—36.

5. Заец А.П. Система советского законодательства (проблема согласованности). К., 1987. С. 21.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. С. 19.

7. Корнилевская Н.А. О декларативном характере некоторых норм, регулирующих правоотношения в сфере оборота недвижимого имущества // Воронежский адвокат. 2008. № 57. С. 13—16.

8. Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов / под ред. Г.П. Ивлиева. М.: Изд. Гос. Думы, 2005. С. 11.

9. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 275.

10. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2013. С. 686, 687, 691.

11. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1967. С. 150.

12. Мордачев В.Д. Типология норм трудового законодательства // Научные труды. Вып. № 46. Проблемы советского трудового права. Свердловск, 1975. С. 22—44.

13. Мызникова Е.А. Цели в праве: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 57.

14. О нормативных правовых актах Томской области: закон Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ (ред. от 09.02.2012) // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2002. № 4 (65).

15. Пиголкин А.С., Вопленко Н.Н. Основные виды правовых предписаний в советском законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1979. С. 11—20.

16. Поздняков М. Законопроект «О полиции»: создать видимость реформ, сменив лишь вывеску. URL: http://www.crimpravo.ru/tag/декларативные положения (дата обращения: 23.07.2012).

17. Чухвичев Д.В. Логика, стиль и язык закона // Право и политика. 2005. № 2. С. 140—151.