Федерализм в системе ограничения государственной власти

УДК 342.24 

Страницы в журнале: 13-15

О.С. ВЫРЛЕЕВА-БАЛАЕВА,

зав. кафедрой юридических дисциплин Гуманитарного юридического колледжа Оренбургского государственного университета

Рассматривается федерализм в качестве одного из элементов в системе ограничения государственной власти.

Ключевые слова: субъект федерации, разделение власти, меры федерального вмешательства.

Federalism in system of restriction of the government

Virleeva-Balaeva O.

The subject of the article touches federalism as one of elements in system of restriction of the government.

Keywords: subject of federation, division of the power,  measure of federal intervention.

Действующая Конституция РФ провозглашает Россию федеративным государством, что подразумевает наличие территориальных образований — субъектов Федерации, создающих один из уровней политической власти. Кроме разделения власти по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную ветви, — в других странах с подобным государственным устройством существует также разделение власти по вертикали — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Каждый из уровней власти характеризуется: границами; компетенцией, правами и обязанностями; аппаратом власти. Законодательство конкретного государства определяет положение властей по отношению друг к другу с учетом исторических, географических и демографических особенностей, поэтому в мире существует разнообразие форм и методов разделения власти по вертикали.

Вертикальное разделение власти является одним из основополагающих принципов федерализма. Правильно выстроенная система может эффективно дополнить конституционный строй правового государства, нацелить соподчинение различных властей на развертывание инициативы, деловое взаимодействие при решении задач государства и регионов. Одновременно такое разделение способствует предотвращению злоупотребления властью, созданию предпосылок для предупреждения и подавления конфликтов[1].

Поскольку на каждом уровне власти (федеральном и субъектов федерации)  обычно функционируют все три ветви власти, возникает проблема распределения функций между однотипными органами власти таким образом, чтобы исключить их взаимную конкуренцию. Кроме того, конституционная система государства должна предусматривать взаимные противовесы для всех властей. Следовательно, федерализм становится одним из элементов самоограничения государственной власти. Федерация делит предметы ведения с регионами, отдавая им часть власти, в свою очередь субъекты федерации находятся под контролем посредством федерального вмешательства.

Б.С. Крылов отметил: «В федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства, поскольку они действуют не только в центре, но и в каждом субъекте федерации»[2]. Основной же целью ограничения власти государства является наиболее полное соблюдение интересов народа, беспрепятственное выражение его воли.

По мнению Н.М. Добрынина, «жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением»[3]. На данный момент в мировой практике не выработан универсальный способ распределения полномочий между федерацией и субъектами. Субъекты федерации должны быть защищены от влияния федерального центра на сферу ведения субъектов; в свою очередь региональное  законодательство не может противоречить законодательству федерации.

Еще одна форма сотрудничества федерального и регионального уровней государственной власти связана с положением и ролью территориальных структур федеральных органов власти, например, в субъектах федерации.

С одной стороны, их главное предназначение состоит в том, чтобы независимо от местной власти проводить общефедеральную политику на местах. Так, одна из причин резкого ослабления вертикали власти в России 1990-х годов заключалась в подчинении территориальных структур федеральных органов государственной власти региональной власти, в первую очередь непосредственно региональным лидерам. Речь идет, например, о слабой судебной системе в регионах, ориентировавшейся на мнение местной политической элиты, о так называемых карманных прокурорах, которые с оглядкой на местную власть и главным образом на региональных руководителей исполняли функцию надзора за законностью.

С другой стороны, трудно представить себе бесконфликтное функционирование указанных структур субъектов федерации без сотрудничества с органами власти. Две относительно независимые друг от друга власти в одном регионе объективно не могут успешно действовать без взаимного сотрудничества. Таким образом, любая крайность в этом отношении несет с собой отрицательные последствия для слаженного действия механизма федерализма[4].

Для сохранения единства государственной власти в федерации необходимо осуществлять конституционный контроль деятельности государственных органов как на уровне федеральной власти, так и на уровне власти субъектов федерации. При этом для сохранения целостности федеративного государства могут применяться меры федерального принуждения или федерального вмешательства.

Как правило, основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации находят свое отражение в конституции государства. К ним можно отнести восстания, массовые беспорядки и т. п. Федерация вынуждена прибегать к принудительным мерам обеспечения государственного, экономического и правового единства страны. При этом все субъекты правоотношений должны быть осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Конституция РФ не предусматривает прямых механизмов федеральной интервенции в дела субъектов Российской Федерации. В то же время И.Н. Барциц утверждает, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в ч. 2 ст. 80 Основного Закона России, а именно: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти — дают возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под федеративного контроля[5].

Первым исходным положением для дальнейших размышлений над этой проблемой следует, на наш взгляд, признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные, действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены (и зачастую расцениваются) как внеправовые. Общефедеративные, общегосударственные и общенациональные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, в сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны.

Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений должны быть четко урегулированы в законодательстве[6].

К мерам федерального вмешательства целесообразно отнести объявление режима чрезвычайного положения, использование процедуры импичмента, роспуск законодательных (представительных) органов власти, перевод под непосредственное подчинение федерального правительства силовых ведомств субъектов Федерации, введение прямого президентского правления, перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, отмену незаконного решения органов законодательной  и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации.

Вместе с тем даже широкий перечень мер федерального вмешательства не может гарантировать их эффективную реализацию в условиях фантомного федерализма. Этот термин применил Н.М. Добрынин, который написал: «Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы»[7]. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится фикцией. Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления[8]. К тому же отсутствие закона, закрепляющего систему мер федеральной интервенции в дела субъектов, может подтолкнуть центральную власть к вольной трактовке ситуаций, требующих вмешательства.

Нерешенной проблемой в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами является также формирование конституционных основ их  публично-правовой ответственности. Причем встречающиеся в науке исследования в этой области часто заостряют внимание на ответственности субъектов Российской Федерации, игнорируя другую сторону проблемы — ответственность федеральных органов власти. Например, такой позиции придерживается И.Н. Барциц[9].

Все законно установленные в государстве правовые нормы должны беспрекословно исполняться. Федеративные отношения, их субъекты (федеральный центр и субъекты федерации) не составляют в этом отношении никакого исключения. В федеративных государствах существуют гарантии, защищающие, с одной стороны, от вторжения субъектов федерации в исключительные предметы ведения и полномочия федерального центра, с другой — от посягательства федеральной власти на предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Иначе говоря, должна существовать система гарантий, обеспечивающих соблюдение и реализацию взаимных прав и обязанностей федеральной и региональной власти. И если в первом случае речь идет о борьбе против правового сепаратизма и защите единого правового пространства, а значит, о целостности федеративного государства, то во втором случае главная цель гарантий состоит в том, чтобы сохранить относительную самостоятельность субъектов федерации и воспрепятствовать превращению федеративного государства в унитарное[10].

По нашему мнению, федерализм как форма организации Российской Федерации способен стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти. Для этого необходимо законодательно закрепить формы воздействия Российской Федерации и субъектов Федерации друг на друга, четко определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотреть виды ответственности за неправомерные действия органов государственной власти всех уровней.

Библиография

1 См.: Смирнов Я.Ю. Конституционное обеспечение вертикального разделения властей в странах СНГ: Сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2007. С. 11.

2 Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 109.

3 Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Тюмень, 2004. С. 15.

4 См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации. — СПб., 2001. С. 88

5 См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 22.

6 Там же. С. 21.

7 Добрынин Н.М. Указ. раб. С. 27.

8 Там же.

9 См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. — М., 2001.

10 См.: Горбачев И.Г. Указ. соч. С. 96.