Федерализм в третьем тысячелетии: трудности и достижения

УДК 342.24 

Страницы в журнале: 19-26

С.Ю. ДАНИЛОВ,

доктор исторических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Исследуются состояние и перспективы федерализма в России и других государствах. Сравниваются различные модели федерализма, прослеживаются их качества под углом противодействия сепаратистской угрозе. Рассматриваются последствия внедрения специальных статусов. На основе сравнительного анализа обосновывается предпочтение, отдаваемое бездоговорному территориальному симметричному федерализму.

Ключевые слова: федерализм, модели федерализма, унитаризм, сепаратизм.

Federalism in the third millennium:  challenges and achievements

Danilov S.

Author looks at conditions of federal system and its prospects in Russia and in global dimension. He compares various federal models, including special status, from the point of view of containment of separatist menace. On the basis of comparative analysis author expresses preference to non-treaty, territorial, symmetrical federal model.

 Keywords: federalism, federalism, unitary, separatism.

Федерализм — одна из основных форм территориальной организации публичной власти как в России, так и за ее пределами — находится в процессе постоянного развития. Об этом свидетельствуют общее увеличение числа федераций на земном шаре (в 1800 году — 3 федерации, в 1900 — 6, в 1950 — 13, в 2010 году — 26 федераций; на федеративные государства приходится свыше 30% земной суши и народонаселения) и серьезные изменения в отношениях между центральной властью и субъектами в ряде федераций. Проблемы федерализма актуальны в ряде стран как новой, формирующейся, так и традиционной западной демократии[1]. В связи с обострением проблем регионализма и сепаратизма одни государства обсуждают проекты федерализации (Турция, Франция), другие переходят к федерализму на практике (Ирак, Италия), третьи вернулись к некогда отвергнутому ими унитаризму (например, Индонезия). Становится все труднее классифицировать нынешние формы государственного устройства некоторых стран (таковы Великобритания в семье общего права, Испания и Италия — в континентально-европейской правовой семье, Южно-Африканская Республика — в семье смешанного права). Политико-правовые и этнокультурные процессы, происходящие в современной России, могут быть сопоставлены с аналогичными глобальными процессами.

Длительное самодержавное правление заложило в нашей стране прочные традиции унитаризма и централизации. Вместе с тем российскому монархическому унитаризму (в отличие, например, от французского или китайского) была присуща известная гибкость подхода к управлению многими регионами. Некоторые из них (12 казачьих областей, Финляндия, Чукотка, одно время — Польша и Украина) пользовались специальными статусами, фактически равноценными современной территориальной и/или национально-культурной автономии.

Отечественные юристы-теоретики и конституционалисты — от М.М. Сперанского до Ю.А. Гамбарова — считали унитарное устройство страны оптимальным и предупреждали об опасности ее федерализации. Так, Б.Н. Чичерин писал: «Державное (самостоятельное. — С.Д.) положение членов федерации неизбежно ослабляет государственную власть». Делая вывод о пагубности специальных статусов внутри федерации, он продолжал: «Если какой-либо из членов федерации сильнее других (т. е. наделен более обширным набором полномочий. — С.Д.), федерация сохраняется, но внутри нее накапливаются разрушающие ее стремления к самостоятельности народов. Если же в федерацию входит враждебный народ, то это ведет к гибели государственного организма. <…> Торжество федерализма в России означало бы крушение российской государственности»[2]. Создается впечатление, что прогнозы ученого мало устарели.

Советский вариант федерализма, порывая с традицией, стал не испытанным нигде ранее образцом национально-территориальной организации  публичной власти. Однако до середины 1930-х годов СССР оставался децентрализованной федерацией: полномочия центра и субъектов в целом уравновешивали друг друга, и в отношениях между ними закреплялись сдержки и противовесы. В дальнейшем отечественный федерализм эволюционировал к централизованным формам государственно-территориальной организации. Высокие темпы данного процесса свидетельствовали об условности, декларативности федеративных отношений, об отсутствии у них исторических корней. Позже в комментарии к Конституции СССР 1977 года подчеркивалось: «Процесс усиления союзных начал является одной из закономерностей развития нашей федерации. Этим путем обеспечивается повышение единства и единообразия в решении дел»[3]. Такой вариант федерализма, признававший только путь усиления централизации, однако, сочетал в себе постоянное расширение прав и функций центра с формально-договорной правовой базой федерации и выпячиванием роли этнонационального фактора. События конца ХХ века показали, что это не пошло на пользу федерализму в РСФСР и СССР.

Разработчики Конституции РФ 1993 года серьезно пересмотрели ряд сложившихся в отечественной конституционно-правовой модели подходов — к правам и свободам личности, партийной системе, к месту и роли парламента и др. Однако они с повышенной осторожностью подошли к основанной в советский период территориальной организации публичной власти. В Российской Федерации федеративные отношения стали регулироваться не только конституционными нормами, но и политической практикой, что, по сути, несвойственно конституционным моделям континентально-европейской правовой семьи, к которой принадлежит Россия.

В последние 15—20 лет вектор развития отечественного федерализма стал разительно напоминать его эволюцию в РСФСР и СССР. От бурно протекавшей децентрализации (парада суверенитетов) в начале 1990-х годов мы пришли к фактически прямому подчинению регионов центру в 2000—2010-х годах.

Практика российского федерализма насчитывает не менее 90 лет. За этот период в стране трижды менялся политический режим (демократический — советский — демократический). Подчеркнем, что с середины ХХ века эти перемены перестали сопровождаться равноценными изменениями в федеративных отношениях. В решающей мере это объясняется фактической трансформацией отечественного федерализма в унитаризм и его пребыванием на периферии государственного бытия. В результате мы наблюдаем длительную консервацию основных характеристик советского федерализма — договорного[4], асимметричного, централизованного и национально-территориального. Эти характеристики соединились с особенностями массового общественного сознания, а поэтому и обрели устойчивость и живучесть.

Сравним некоторые аспекты состояния федерализма в России и в других странах.

За рубежом на несомненно договорных началах построены только две из 26 федераций — Австралия и Канада. В преамбулах их конституций перечислены стороны, заключившие соответствующие договоры, т. е. учредители федеративного государства. В Австралии это штаты Виктория, Западная Австралия, Новый Южный Уэльс, Тасмания, Южная Австралия. В Канаде — провинции Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик и Онтарио. Большинство федеративных государств предпочитают бездоговорный федерализм. О договоре или соглашении ничего не сказано в конституционных актах Австрии, Бельгии, Германии, Индии, США, африканских и латиноамериканских федераций. Эти конституции, как правило, приняты именем народа (ст. 1 Конституции Австрии; ст. 33 Конституции Бельгии; преамбулы Конституции США и Основного закона ФРГ; ст. 1 Конституции Бразилии; ст. 1 Конституции Южно-Африканской Республики). Обращает на себя внимание, что даже в многоэтнических многоконфессиональных государствах нормы федерального (и субъектного) права рассматривают народ в качестве единого целого, что исключает договорное начало федерации.

На договоре («торжественной клятве товарищества») долгое время была основана швейцарская федерация, до сих пор официально именующаяся Швейцарской Конфедерацией. В качестве ее учредителей ранее фигурировали кантоны. Однако в преамбульной и основной частях современной конституции страны, принятой в 1999 году, в качестве учредителей Конфедерации названы народ и кантоны, а о договорных формах или клятве более не упоминается (преамбула и ст. 1 Конституции Швейцарии). На договоре также были основаны в прошлом две федерации — США и Федеративная Республика Германии. Однако обе федерации отказались от договорного начала как не оправдавшего себя с точки зрения сохранения целостности государства. В Германии это было сделано менее чем через 50 лет после принятия договорной федеративной конституции 1871 года (с принятием Веймарской конституции 1919 года).

В США переход к бездоговорному федерализму последовал через 10 лет после обнародования Договора об образовании конфедерации и всего через 6 лет после его ратификации штатами[5].

На фоне господства глобальных тенденций перехода к бездоговорным федерациям сохранение в конституционном праве России норм договорного федерализма выглядит исключением из общего правила.

Отечественная федерация асимметрична (с 1917 по 1924 год была симметричной). Хотя все ее составные части получили в 1993 году статус субъектов Российской Федерации, а ст. 5 Конституции РФ декларирует их равноправие, объем их полномочий согласно другим конституционным статьям не может быть признан унифицированным. Правами на собственную конституцию, на государственный язык, на институт президента наделены на сегодняшний день только 22 субъекта Российской Федерации (из 83), именуемые в тексте Конституции РФ республиками. Привилегированное положение республик, идущее фактически в ущерб прочим субъектам Российской Федерации, выражается еще и в том, что они наряду с федеральным центром вправе быть участниками нового федеративного договора[6].

Между тем  в зарубежных  федерациях набор полномочий, которыми наделены субъекты, по общему правилу единообразен (статьи 12 (пункты 1—3), 15, 16 и 105 Конституции Австрии; статьи 70—72, 83—85 Основного закона ФРГ; раздел 10 ст. I Конституции США; статьи 46, 62, 69, 128 и другие Конституции Швейцарии). Тем самым полностью исключается образование специальных статусов в абсолютном большинстве федераций.

Примечательны в данном отношении разделы 2 и 3 статьи IV Конституции США, положения которых гласят: «Гражданам каждого штата предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов»; «Ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо правам Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата».  Отметим, что данные нормы исходят из примата прав граждан над полномочиями государственных образований. Указанными нормами с самого начала был воздвигнут правовой заслон на пути образования специальных статусов субъектов американской федерации. Это, впрочем, не касается входящих в состав США территорий, находящихся в прямом подчинении центру и не являющихся субъектами федерации[7]. Между тем по крайней мере 13 субъектов, первоначально составивших Соединенные Штаты, имели исторические и даже некоторые правовые основания претендовать на подобные статусы. Однако то, что действующая Конституция США,  в отличие от Договора об образовании конфедерации, принята не от имени субъектов, давно свело к нулю потенциальные претензии последних.

Применительно к двум субъектам (землям) германской федерации — Баварии и Вюртембергу одно время можно было утверждать, что они наделены специальными статусами, так как по Конституции Германии 1871 года эти земли имели такие полномочия в сфере коммуникаций, внешних сношений и в управлении армией, каких не было у прочих субъектов. Конституционной реформой 1919 года все субъекты германской федерации были уравнены в их правах и обязанностях. Иногда полагают, что современная Бавария может обладать неким специальным статусом ввиду того, что формально отказывается признать действующий Основной закон ФРГ 1949 года, в котором не отражены специфические интересы данного субъекта. Однако на практике органы власти и граждане Баварии подчиняются всем положениям Основного закона ФРГ[8]. Именно поэтому ошибочно говорить о специальном статусе данного субъекта германской федерации.

Действительно асимметричны федерации только в Индии и с недавних пор в Канаде.

Из Конституции Индийской Республики 1950 года следует, что единообразный равноправный статус субъектов в ней существовать не может. Нормы конституции, испытавшей влияние советских конституций 1924 и 1936 годов, подразделяют 26 субъектов (штатов) на три группы. Самым объемным набором полномочий наделены пограничные штаты — Джамму и Кашмир и Сикким. Федеральное законодательство, касающееся данных субъектов, не может быть принято вопреки воле их законодательных собраний. Фактически это равноценно наделению упомянутых штатов правом вето, хотя в Конституции Индии такой термин не употребляется.

Джамму и Кашмир имеет собственную конституцию, что юридически отличает его от остальных штатов. Стандартным набором полномочий располагают крупные и экономически развитые штаты второй группы — Бомбей, Западная Бенгалия, Карнатака, Керала, Орисса, Раджастан, Уттар-Прадеш и др. (статьи 252 и 254 Конституции Индии).

Наиболее своеобразен статус пяти малых и экономически слаборазвитых горных штатов Индии — Бутана, Манипура, Мизорама, Нагаленда, Трипуры. По сравнению с субъектами двух первых групп эти штаты наделены меньшим объемом полномочий, однако их органы власти располагают правом «отклоняться» от норм федерального законодательства при согласии губернатора штата, назначаемого и смещаемого центром. При отклонении штата от федерального законодательства губернатор наделен правом вето (статьи 163 и 201 Конституции Индии), что в корне противоречит основополагающему положению федерализма — отсутствию прямого подчинения регионов центру. Не отвечает принципам федерализма и изобилие рассмотренных выше специальных статусов субъектов Индии. Характерно, что для прояснения вопроса о форме государственного устройства Индии потребовалось толкование ее Конституции Верховным судом страны, который в решении по делу «Аутомобил транспорт компании против штата Раджастан» (1962 г.)  подтвердил, что «Конституция Индии является федеральной». Однако Верховный суд обошел вопрос о характеристиках индийской федерации, оставив его регулирование правовой доктрине. Доктрина же так и не дала исчерпывающего и юридически грамотного ответа.

Красноречив сбивчивый, внутренне противоречивый комментарий индийского юриста-конституционалиста Д. Басу в связи с рассмотренными конституционными нормами: «Конституционная система Индии в основном (?) является федеративной, хотя, конечно, она обладает и ясно выраженными унитарными чертами (!)»[9].

Индия остается одной из очень немногих стран, конституционно закрепивших «синтетическую», трудно поддающуюся юридической дефиниции форму государственно-территориальной организации.

Другая известная современная асимметричная федерация — Канада, одно из старейших федеративных государств. Следует оговориться, что основатели канадской федерации были противниками асимметричности и сторонниками централизованного федерализма. Согласно статьям 91—93 Конституционного акта Канады 1867/1982 годов[10] полномочия центра на первый взгляд почти всеобъемлющи, а полномочия субъектов федерации (провинций) однотипны, ограничены категорией «местных дел» и поэтому кажутся незначительными.

Однако в ходе эволюции федеративных отношений Канады в них произошли существенные изменения, предпосылками которых стали: содержащиеся во многих конституционных нормах о разграничении компетенции недомолвки и весьма растяжимые формулировки; расширительное толкование судами прав субъектов в ущерб центру; недальновидное отнесение основателями федерации природных ресурсов к сфере безраздельной компетенции провинций. Гегемония центра сменилась в Канаде федерально-провинциальной дипломатией, исключающей административный нажим на субъекты, которые по ст. 91 Конституции Канады обладают независимыми от центра источниками доходов. Процессы децентрализации сопровождаются в канадской федерации нарастанием элементов асимметричности. Все более заметный отход от принципа единообразия статуса провинций демонстрирует франкоязычный Квебек, институты власти которого последовательно добиваются расширения сферы своей компетенции под лозунгом «Квебек не подобен другим провинциям». К ХХI веку Квебек стал обладателем специального статуса, вызывающего встречные притязания англоязычных провинций.

Современный статус Квебека в федерации закреплен не отдельно взятым прецедентом толкования и не консолидированным актом, а совокупностью правовых актов, принятых федеральными и провинциальными органами власти с большими временными интервалами.

Менее всего говорит о привилегиях Квебекa Конституционный акт Канады, именовавшийся ранее Актом о Британской Северной Америке. Тем не менее ст. 133 Акта санкционирует право выступать на французском языке в федеральном парламенте, а ст. 71 — право Квебека на двухпалатный законодательный орган. Современный статус французского языка в качестве единственного официального языка Квебека имеет своей правовой основой нормы провинциального права — резолюции Национального собрания (1974 и 1977 годов). Эти резолюции сделали Квебек единственным в Западном полушарии франкоязычным субъектом федерации.

Введение одноязычия вызвало протесты и судебные иски англоканадцев, однако Верховным судом Канады оно признано не противоречащим конституции государства. В решении по делу «Партия равенства против правительства Квебека» (1990 г.) верховные судьи указали, что закрепленные нормами федерального права (в том числе статей 16—23 Хартии прав и свобод канадцев, которая инкорпорирована в Конституцию Канады и с 1982 года является ее неотъемлемой частью) языковые гарантии имеют силу только на уровне федеральных учреждений. Остальная же часть вопросов применения любого языка по конституции и в силу конвенциональных норм относится к категории «местных дел», а следовательно, к сфере провинциальной компетенции согласно статьям 16—17 и 20 Конституционного акта Канады[11].

Наиболее значительный блок правовых актов, создающих специальный статус Квебека, составляют статуты, принятые федеральным парламентом в период с 1873 по 2006 год. Статутным правом закреплены права провинции: на треть мест в органе конституционного контроля — Верховном суде Канады; на применение ГК Франции; на отдельные образовательные, медицинские и социальные программы; на самостоятельное регулирование вопросов языка, культуры и иммиграции. Наконец, недавнее (2006 г.) признание нормами федерального права существования в Квебеке «самобытного народа» также имеет форму парламентского статута.

По образному выражению зарубежных исследователей, Квебек к ХХI веку «завоевал языково-культурный и демографический суверенитет». Однако за провинцией не признано право на сецессию, чего добивается радикальная часть квебекских националистов. Нормы Конституции Канады (в противоположность нормам конституционного права СССР) никогда не закрепляли права сецессии. Одностороннее отделение провинций объявлено в 1998 году Верховным судом Канады по запросу федерального министра юстиции (он же — генеральный прокурор) противозаконным актом в силу его несовместимости с Конституцией Канады и правовыми обычаями федерации[12].

Одна из проблем, с которыми сталкиваются многие федерации, — регулирование национального вопроса. Отечественный федерализм до сих пор покоится на национально-территориальном принципе, сторонники которого исходят из главенства этнического фактора в территориальной организации государства. Действующая Конституция РФ (подобно всем конституциям РСФСР и СССР) продолжает фиксировать многонациональный состав населения страны, причем выделяет среди народов России «малочисленные», права которых гарантируются ст. 69 Конституции РФ. Защита прав и интересов прочих народов тем самым намеренно или по недосмотру выведена за пределы конституционно-правового поля. Границы республик — субъектов Российской Федерации остаются закрепленными по принципу компактного расселения того или иного народа, хотя массовые миграции населения страны в ХХ веке во многом изменили положение. В настоящее время почти в половине субъектов Российской Федерации, имеющих статус республик (9 из 22), большинство населения не принадлежит к этносам, названия которых отражены в официальных наименованиях субъектов.

Вместе с тем абсолютное большинство зарубежных федеративных государств основано на территориально-географическом принципе, индифферентном к национальной принадлежности граждан, которая не подлежит государственной регистрации и не порождает правовых последствий. Данный принцип автоматически снимает с повестки дня такие правовые и политические проблемы, как разделение субъектов федерации на национальные и прочие, разделение этносов (народов) на титульные и прочие, на большие и малые. Практика федерализма, в первую очередь советского, югославского, чехословацкого и индийского, убедительно демонстрирует угрозу, которую данные проблемы создают правопорядку, целостности государств и международной безопасности. В то же время нельзя не видеть, что такие пестрые по этническому, расовому и конфессиональному составу населения территориальные федерации, как Австралия, Аргентина, Бразилия, Мексика или США, давно не знают сепаратистской опасности[13].

Отступления от территориального федерализма отмечены в настоящее время в Бельгии, Индии и Швейцарии. Однако критерий деления государственной территории на регионы в Бельгии и на кантоны в Швейцарии — не национальная принадлежность граждан, а язык, на котором говорит большинство из них (гораздо более понятный критерий идентификации).

Сообразно с языковым критерием территория Бельгии по Конституции 1831 года в редакции 1993 года делится на лингвистические регионы — валлонский, фламандский, германоязычный и столичный, в которых равным статусом наделены оба основных языка страны — валлонский и фламандский. Таким образом, в сфере конституционно-правового регулирования находятся три официальных языка и три лингвистических сообщества. Сообщества пользуются правом на органы власти — советы — с полномочиями языково-культурного свойства. Однако сообщества не являются административно-территориальными единицами, а их население не имеет статуса наций или народов. Согласно статьям 2, 4, 5, 127, 128, 130 и 132 Конституции Бельгии страна мононациональна, ее граждане — бельгийцы.

По Конституции Швейцарии государственную территорию образуют 22 германоязычных кантона, два франкоязычных и один италоязычный. Статусом официальных обладают четыре языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский. Свобода языков гарантируется. Но Конституция Швейцарии рассматривает всех граждан страны как швейцарцев (статьи 1, 4, 18, 40). Как и в абсолютном большинстве прочих государств мира, национальная принадлежность индивидуума считается в Швейцарии его частным делом (по умолчанию).

Национально-территориальной федерацией приходится считать только Индию. Границы Тамилнаду, Сиккима и еще нескольких штатов проведены по принципу расселения народов (племен). Эти штаты вполне сравнимы с национальными республиками СССР, опыт которого был использован при суверенизации Индии. Как и в СССР, превращение всех субъектов федерации в «национальные» оказалось в Индии невозможным. Границы большинства штатов Индии проложены по порождающему менее всего разногласий и непонимания принципу — территориально-географическому. Этот принцип не является панацеей, но по крайней мере препятствует углублению внутренних трудностей федерации.

Подчеркнем, что выделение «национальных» субъектов в Индии (как и в СССР) не способствовало устранению напряженности в межнациональных и межконфессиональных отношениях. Значительная часть сикхов и тамилов по-прежнему настроены в пользу сецессии. Именно в «национальных» штатах Индии десятилетиями действуют многочисленные незаконные вооруженные формирования, против которых институтам власти приходится применять спецназ и регулярную армию.

В ряде стран молодой демократии внедрение национально-территориального федерализма, к тому же осуществленное на договорной основе, в скором времени завершилось распадом федерации (Великая Колумбия, Объединенная Арабская Республика, Сенегамбия, Федерация Мали и др.).

В противоположность СССР, Индии и Югославии Канада никогда не являлась национальной федерацией. Границы ее субъектов проведены по территориальному принципу, вследствие чего в Квебеке оказалось компактно проживающее англоязычное меньшинство, составлявшее одно время свыше 25% населения данного субъекта, а в трех англоязычных провинциях — компактно проживающее франкоязычное меньшинство (до 50% в отдельных графствах провинций Манитоба, Нью-Брансуик и Онтарио). Однако действие долгосрочных экономических и политических факторов привело к оттоку англоканадцев из Квебека и франкоканадцев из англоязычных провинций. Со снижением доли англоканадцев в населении Квебека до нынешних 12—13% провинция стала напоминать «национальный» субъект федерации. Причем попыток изменить межпровинциальные границы, установленные в XVIII—XIX вв., в Канаде не наблюдается.

Легальные массовые сепаратистские организации — провинциальная Квебекская партия и федеральный Квебекский блок — проводят курс на пересмотр отношений с федерацией в рамках закона. Официально они не настаивают на сецессии, а требуют политического суверенитета при экономической ассоциации. Дважды переход к суверенитету-ассоциации был предметом провинциального референдума. В 1995 году на вопрос «Одобряете ли вы переговоры о суверенитете-ассоциации?» положительно ответили 49% явившихся к опросным урнам жителей провинции, что стало ощутимым успехом сепаратистов.

Новый шаг к суверенитету-ассоциации Квебек сделал в 2000 году. Национальным собранием провинции был принят акт статутного права «О фундаментальных правах и привилегиях квебекского народа и государства», декларирующий право провинции на государственный суверенитет. Впервые в законодательном акте к Квебеку применены подобные термины, что не имеет основы в статутном праве, прецедентах толкования и конституционных конвенциях федерации, неотъемлемой частью которой является Квебек. Вразрез с тем очевидным фактом, что независимость Квебека никогда и никем не была признана[14], в статуте провозглашено распространение его суверенных прав на международно-правовую сферу. Вместе с тем указанный статут не провозглашает права провинции на отделение. Национальное собрание подтвердило намерение и готовность институтов власти Квебека уважать решение Верховного суда Канады о незаконности сецессии.

Принятие в 2000 году провинциального статута создало в правовом поле Канады опасный в политическом плане прецедент. Федеральный парламент в ответ принял акт «О ясности в делах, могущих касаться отделения Квебека» 2001 года (далее — Акт о ясности) и резолюцию «О самобытности народа Квебека» 2006 года, на содержании которых следует остановиться подробнее.

Акт о ясности содержит подробный сценарий контрдействий федерального центра при неблагоприятном для него исходе нового квебекского референдума. Палата общин Парламента Канады в течение 30 дней после вынесения Национальным собранием решения о референдуме рассмотрит вопрос, предлагаемый избирателям, и примет «резолюцию о степени его ясности». В Акте о ясности оговорено, что Палата общин вправе счесть задаваемый вопрос недостаточно ясным, если он не будет содержать недвусмысленное указание на намерение электората провинции «перестать быть частью единой Канады».

После проведения народного голосования в Квебеке Палата общин в ходе дебатов оценит: процент явки избирателей к урнам; процент голосов в пользу сецессии; возможные заявления и резолюции партий и институтов власти других провинций; мнения «любых других сторон и прочие обстоятельства, которые могут иметь отношение к проблеме»[15].

Отметим, что со времени возникновения квебекской проблемы внушительное большинство депутатов Палаты общин Парламента Канады (не менее 80% — депутаты всех парламентских партий, за исключением Квебекского блока) постоянно составляют твердые сторонники сохранения Канады в ее нынешних границах. Именно поэтому напрашивается вывод, что в совокупности с вердиктом Верховного суда Канады 1998 года. Акт о ясности фактически сводит возможность легитимации сецессии Квебека к нулю. В этой связи парламентскую резолюцию «О самобытности народа Квебека» остается расценивать как уступку, сделанную институтами федеральной власти умеренной части квебекских националистов, не стремящихся к сецессии провинции.

Данная резолюция объединяет и подтверждает специфические языково-культурные права населения провинции (фактически — его франкоязычного большинства), однако по-прежнему не фиксирует ничего, что может быть воспринято в качестве признания права Квебека на выход из федерации. Кроме того, парламентская резолюция не имеет силы статута и тем более не может иметь силы конституционной гарантии.

Нельзя не обратить внимания на тот факт, что в Канаде противостояние федералистов и сепаратистов происходит всецело на правовой основе. Обе стороны свыше 40 лет тщательно прорабатывают все свои планы и действия в правовом отношении. Тем не менее приходится констатировать, что переход Канады от симметричного федерализма к асимметричному не привел к упрочению единства страны, что наблюдалось ранее в СССР и до сих пор наблюдается в Индии, а только позволил сдерживать притязания сепаратистов Квебека.

Конституционная практика последних десятилетий раскрывает как достоинства, так и недостатки федерализма. Федерализм по-прежнему сложнее, многообразнее и в то же время «пластичнее» унитаризма. В рамках федеративной модели разработано и применяется больше вариаций организации публичной власти (договорный или бездоговорный характер федерации, симметрия или асимметрия субъектов, примат национального или территориально-географического принципа в организации государства). Однако федерализм зачастую оказывается уязвимой и менее устойчивой формой государственного устройства по сравнению с унитаризмом (Индия, Канада, Малайзия, Пакистан, Сербия и Черногория). Трудности, которые испытывает Российская Федерация, вполне вписываются в глобальный контекст.

Отечественный федерализм по-прежнему стоит перед выбором. Среди вероятных сценариев: частичная перестройка существующей модели федерализма с отказом от не оправдавшего себя принципа национального построения федерации; возвращение к присущему ранее нашей стране менее изощренному, но зато гораздо более устойчивому и практичному унитаризму; разработка некоей синтетической формы государственности, которая позволила бы России минимизировать недостатки федерализма и унитаризма.

Выбор сценария во многом будет зависеть от трансформаций политического режима Российской Федерации.

Библиография

1 Подробнее см., например: Ким Ю.В. Федеративный режим. — М., 2007; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. — М., 2004; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). — М., 2001.

2 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 3. — М., 1898. С. 269—271.

3 Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. — М., 1982. С. 214.

4 С принятием Конституции РФ 1993 года стало невозможным однозначно утверждать, что российское государство — договорная федерация. Вместе с тем не стоит забывать, что она создавалась именно на договорной основе, что следы  договорного характера  нашей федерации сохранились в тексте нынешней Конституции РФ и в Федеративном договоре 1992 года, который официально не признан отмененным или утратившим силу.

5 Действующая Конституция США (обнародована в 1787 году, вступила в силу в 1789 году) не содержит указания на стороны, заключившие договор. Она не именует их, не уточняет их количества и, следовательно, не может считаться документом, имеющим характер договора. Договор об образовании конфедерации 1777 года с принятием федеральной конституции утратил силу.

6 Подробнее см., например: Субъект Российской Федерации. — М., 1998; Федерализм. Теория и история развития. Сравнительно-исторический анализ. — М., 2000. Гл. 9; Лексин В. Проблемы и возможности участия субъектов РФ в принятии общегосударственных решений // Федерализм. 2008. № 1.

7 The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective / Ed. by McKenna M. — Calgary, 1995. P. 209—210.

8 Hannum H. Autonomy, Sovereignty  and Self-Determination. The Accomodation of Conflicting Rights. — Philadelphia, 1996. P. 347—348. См. также: Белов В.Б. Бавария в системе германского федерализма. — М., 2001.

9 Басу Д. Основы конституционного права Индии. — М., 1986. С. 102—104.

10 Конституция Канады, принятая в 1867 году, переработана и переименована в ходе конституционной реформы 1982 года. Среди юристов-конституционалистов и политологов не сложилось единого мнения, какую из двух названных дат считать датой принятия ныне действующей конституции.

11 Hogg P. Constitutional Law of Canada. — Toronto, 2007. P. 400.

12 Подробнее см.: Данилов С.Ю. Эволюция канадского федерализма // Федерализм. 2008. № 1. С. 177—187.

13 В частности, в Австралии и Мексике последние вспышки сепаратизма зарегистрированы в 1930-х годах, в США — в 1860-х годах.

14 В противоположность субъектам таких федераций, как Германия и Швейцария, многие из которых являлись в прошлом полноценными субъектами международного права (Бавария, Бремен, Женева, Мекленбург, Ольденбург, Цюрих и т. д.).

15 Clarity Act. URL: htpp: // www. uni.ca.draftbill.html