Федеральная инспекция труда: возникновение и развитие

А.А. САПФИРОВА,
кандидат юридических наук, доцент, завкафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар)
 
Необходимость образования инспекции труда была продиктована временем. В Англии раньше других стран обнаружились последствия перехода к промышленной экономике. Только «факты живой действительности заставили смолкнуть голоса представителей науки, которые считали вмешательство государства в отношения предпринимателей и рабочих дурным тоном, идущим против естественных законов»[1]. 
 
Первой фабричной инспекции, образованной в Англии в 1833 году, предоставлялись широкие полномочия, которые спустя некоторое время под давлением промышленников, пророчивших гибель отечественного производства, были упразднены. Борьба за права этого государственного органа продолжалась без малого 70 лет. И только в 1901 году был принят закон, который предоставил фабричной инспекции право надзора над всеми казенными фабриками и заводами.
Во Франции формально инспекция была образована в 1841 году, однако реальная ее деятельность началась лишь в 1892 году.
В Германии функции фабричной инспекции выполняла общая полиция вплоть до 1878 года, когда назначение фабричных инспекторов стало обязательным для всей Германской империи. Однако на тот период у германской фабричной инспекции был один весьма существенный недостаток: отсутствие централизованного управления. В связи с этим у инспекций каждого государства Германской империи были разные права и обязанности.
В Австрии начиная с 1883 года инспекторы служили преимущественно органами умиротворения и полюбовного соглашения. Инспектор был лишен возможности самостоятельного привлечения предпринимателей к административной ответственности. О фактах нарушений фабричного законодательства он должен был сообщать в местное административно-полицейское управление, которое и принимало решение о расследовании происшествий.
В целом к началу ХХ века среди стран Западной Европы фабричной инспекции не было лишь в Испании. В этой стране надзор осуществлялся местными комитетами, состоящими из представителей фабрикантов и рабочих под председательством мирового судьи. В США роль фабричной инспекции исполняли или общая полиция, или бюро труда.
В России в 1881 году была учреждена фабрично-заводская комиссия при петербургском обер-полицмейстере, в компетенцию которой входило предотвращение конфликтов на фабриках и заводах, несчастных случаев, а также надзор над соблюдением фабрикантами рабочих законов. Это был своего рода прообраз фабричной инспекции. Законодательно ее деятельность была оформлена в Законе от 01.06.1882 «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах». Фабричной инспекции вменялись надзор над трудом и обучением малолетних, составление протоколов о нарушениях, поддержание обвинения в суде. Последней функцией инспекторы имели право «поделиться» с полицией. По замечанию И.Ю. Ташбековой, именно неспособность полицейской власти прекращать беспорядки привела к учреждению специального органа для осуществления надзора над применением фабричного законодательства с целью предотвращения стачек и забастовок рабочих[2]. В 1885 году фабричным инспекторам было предоставлено право надзора над соблюдением запрета ночной работы женщин.
В состав фабрично-заводской комиссии входило пять инспекторов: четыре окружных и главный инспектор. Однако исполняли обязанности только два инспектора: в Москве — профессор финансового права Московского университета И.И. Янжул, во Владимире — доктор медицины П.А. Песков. Таким образом, на практике в 1882 году были созданы два поднадзорных фабричных округа: Московский и Владимирский[3].
«В соответствии с Законом от 12.06.1884 вся территория России была разделена на 9 надзорных округов, и в каждый назначались по одному инспектору и одному помощнику инспектора, а общий надзор вверялся главному инспектору. Таким образом, по штату фабричной инспекции, установленному данным правовым актом, были введены должности главного инспектора, девяти окружных инспекторов и десяти помощников инспектора, один из которых служил при главном инспекторе.»[4] Следует констатировать, что отсутствие законодательства влияло на практическую деятельность инспекторского корпуса, которая в целом не носила надзорного характера. Назначенные инспекторы смогли реально осуществлять свои полномочия лишь с 1885 года. Заметим, что фабричные инспекторы общим количеством 20 человек (на всю Россию!) работали на энтузиазме, и, как подчеркивает В.И. Богдан, честность, неподкупность и кипучая деятельность отличали их от работников последующих составов фабричной инспекции[5]. Именно фабричные инспекторы (И.И. Янжул, В.П. Литвинов-Фалинский и др.) явились первыми исследователями проблем правового регулирования труда, поскольку их интерес к этому вопросу был связан прежде всего с профессиональной деятельностью[6].
С принятием (не без помощи фабричных инспекторов) Закона от 03.06.1886 «Об утверждении проекта правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» стали поэтапно расширяться штат фабричной инспекции и расходы на его содержание. «Личный состав инспекции в 1886 году состоял из 14 техников (из них два инспектора), 10 врачей (4 инспектора), 4 педагогов (все инспекторы, включая главного фабричного инспектора) и 2 юристов.»[7]
В 1886 году функцию надзора над соблюдением законодательства на фабриках и заводах поделили губернские по фабричным делам присутствия, фабричная инспекция и полиция.
В компетенцию инспекции также включалось рассмотрение и утверждение такс, табелей, правил внутреннего распорядка, а также предупреждение возможных споров между фабрикантами и рабочими. Казалось бы, фабричный инспектор должен быть влиятельной фигурой, что отмечал М.И. Туган-Барановский[8]. Однако фактическая зависимость инспектора от губерн-ского по фабричным делам присутствия сводила к нулю всю его прогрессивную деятельность. В губернских по фабричным делам присутствиях заседали в том числе и фабриканты, а любой фабрикант мог подать жалобу на инспектора в данное присутствие, в то время как инспектор не имел права обжаловать действия присутствия. Впоследствии фабричную инспек-цию планировалось даже переформировать и подчинить департаменту полиции, но эта идея, к счастью, так и не была реализована, несмотря на то что существовала тесная связь инспекции и полиции[9].
С 1894 года инспекция фактически была превращена в технический надзорный орган[10], поскольку инспектору требовалось иметь высшее техническое образование и осуществлять надзор в первую очередь  над паровыми котлами, а потом над соблюдением законодательства о труде женщин, малолетних и подростков.
В 1897 году после очередного увеличения штата инспекторов (их количество на тот период составляло 113 человек[11]) был принят Закон от 02.06.1897 «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности», в котором указывалось, что расписание праздничных дней утверждается фабричным инспектором. Отступление от данного расписания не допускается, за исключением случаев переноса рабочих дней с целью увеличения числа праздничных (выходных) дней.
В 1899 году, когда было учреждено Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, объединившее губернские по фабричным делам присутствия и особые горнозаводские присутствия, деятельность инспекции получила новое, но отнюдь не перспективное развитие. Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие стало контролировать действия фабричных инспекторов и издавать правила и инструкции по применению фабричного законодательства. Штат инспекторов на тот период насчитывал 257 человек.
С момента создания и до упразднения фабричная инспекция была камнем преткновения между министерствами финансов и внутренних дел. Министерство внутренних дел в течение десятка лет стремилось «отобрать» у министерства финансов управление фабричной инспекцией. Только в начале ХХ века, в 1903 году, монополия управления фабричной инспекцией была разрушена. По прежнему она оставалась в ведении министерства финансов, но «губернаторы получили право давать инспекторам прямые предписания, требовать от них отчетов и непосредственно отменять противоречащие закону распоряжения инспекции»[12], что показывало ее двойное подчинение. В 1905 году фабричная инспекция отошла под юрисдикцию вновь образованного министерства торговли и промышленности в связи с упразднением министерства финансов.
Впоследствии, в 1913 году, в разработанный Устав о промышленном труде была включена глава о фабричной инспекции. Ее содержание лишь констатировало те полномочия, которыми фабричная инспекция была наделена ранее.
18 мая 1918 г. Декретом Совета народных комиссаров РСФСР фабричная инспекция была ликвидирована, вместо нее учреждалась инспекция труда. Была расширена компетенция по принятию самостоятельных решений для устранения угрозы жизни и здоровью работников. Избирались инспекторы советами профсоюзов и страховыми кассами. К сожалению, достаточно скоро инспекция труда была ликвидирована.
Позднее, с конца 50-х годов прошлого века, инспекция труда стала частью общественной организации, а именно профсоюзов, в виде правовой и технической инспекций. Инспекции профсоюзов контролировали соблюдение трудового законодательства вплоть до начала 90-х годов ХХ века.
В 1994 году с принятием Положения о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 20.07.1994 № 1504) была вновь создана (точнее, воссоздана) инспекция труда как орган государственной власти. Рострудинспекция и подведомственные ей государственные инспекции труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов, районов и городов образовывали в 1994 году единую систему контроля и надзора над соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности.
В современных условиях Федеральная инспекция труда, являясь территориальным органом Федеральной службы по труду и занятости, представляет единую централизованную систему, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда) (ст. 354 ТК РФ и Положение о Федеральной инспекции труда (утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.2000 № 78; далее — Положение о Федеральной инспекции труда)).
В частности, на федеральном уровне Федеральную службу по труду и занятости «представляет» Управление надзора и контроля над соблюдением законодательства о труде. В качестве территориальных органов выступают государственные инспекции труда. На сегодняшний день в каждом субъекте Российской Федерации созданы такие инспекции.
Деятельность Федеральной инспекции труда регламентирована в первую очередь Конвенцией Международной организации труда от 19.06.1947 № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (далее — Конвенция), ратифицированной Российской Федерацией (Федеральный закон от 11.04.1998 № 58-ФЗ «О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде»), а также ТК РФ, КоАП РФ, постановлениями Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» и от 06.04.2004 № 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости», а также Положением о Федеральной инспекции труда и положениями о ее территориальных органах.
Анализ правовой регламентации деятельности Федеральной инспекции труда обязывает исследовать национальное законодательство на предмет его соответствия международным нормам в части определения места инспекции среди иных органов власти. В соответствии со ст. 4 Конвенции инспекция труда должна действовать под наблюдением и контролем центральной власти.
На основании ст. 354 ТК РФ руководство инспекцией осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Действующее законодательство наделило непосредственными полномочиями по государственному надзору и контролю над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, Федеральную службу по труду и занятости, координацию и контроль деятельности которой осуществляет в настоящее время согласно постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Таким образом, правительственный контроль деятельности Федеральной инспекцией труда не прямой, а опосредованный, поскольку деятельность Федеральной инспекции труда контролируется Правительством РФ через Минздравсоцразвития России.
Вызывает недоумение определение в ТК РФ целей, задач, функций, полномочий, обязанностей Федеральной инспекции труда. Получается, что нормы административного права находят свое закрепление в кодексе, регулирующем трудовые и непосредственно связанные с ними отношения. В то же время, если эти нормы отражены в ТК РФ, они становятся если не трудовыми, то по меньшей мере пограничными, носящими межотраслевой характер. Причем заметим, что в ст. 5 ТК РФ установлено правило, согласно которому в случае противоречия между ТК РФ и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется ТК РФ. Значит, нормы о целях, задачах, полномочиях, правах Федеральной инспекции труда, закрепленные, в частности, в Положении о Федеральной инспекции труда и в положениях о ее территориальных органах, не могут противоречить ТК РФ. Между тем Положение о государственной инспекции труда в Краснодарском крае (утв. приказом Федеральной службы по труду и занятости от 24.03.2005 № 176) не соответствует ст. 357 ТК РФ, так как разграничивает права государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда, предоставляя вторым более широкие полномочия, нежели первым, в то время как ст. 357 ТК РФ определяет одинаковые полномочия для всех государственных инспекторов труда.
Полагаем, что даже то обстоятельство, что среди отношений, непосредственно связанных с трудовыми, выделяются отношения по надзору и контролю над соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, нет оснований включать эти нормы в кодекс, регулирующий отношения, являющиеся предметом другой отрасли права. В противном случае необходимо было бы также закрепить в нормах ТК РФ цели, задачи, функции, права прокуратуры, Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору как органов, осуществляющих функции надзора над соблюдением в том числе трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.
Аналогичный вывод следует и в связи с закреплением в ст. 360 ТК РФ регламента инспектирования. Этот порядок отражает систему действий государственных инспекторов труда как представителей власти. Иными словами, это нормы административного права — отрасли, имеющей собственный предмет правового регулирования, естественным образом отличающийся от предмета трудового права. С этих позиций мы не можем согласиться с мнением Д.А. Морозова об отражении в ТК РФ общих принципов проведения, сроков, прав и обязанностей, формы и видов участия инспекторов и работников в ходе проверки, требований к оформлению итоговых документов, о разъяснении работодателю процессуальных прав и обязанностей в связи с проверкой, порядка обжалования решений и действий инспекторов[13]. Представляется правильным отразить в нормах ТК РФ только перечень всех органов, осуществляющих функции надзора и контроля.
Учитывая вышеприведенные доводы, полагаем, что имеется потребность в разработке и принятии закона о Федеральной инспекции труда, в котором были бы отражены принципы, цели, функции, задачи, права и обязанности данного органа, порядок инспектирования работодателей и характер взаимодействия инспекции с иными органами государственной власти и местного самоуправления.
В заключение хотелось бы отметить, что в соответствии с положениями Конвенции, вступившей в силу на территории России с момента регистрации генеральным директором Международного бюро труда документа о ратификации Конвенции, Российская Федерация обязалась иметь систему инспекции труда на промышленных предприятиях и в торговле.
В течение 10 лет после регистрации вплоть до 1 сентября 2009 г. положения Конвенции сохраняют свое действие на территории Российской Федерации. Вместе с тем ст. 34 Конвенции позволяет любому государству, ратифицировавшему Конвенцию, по истечении 10-летнего периода с момента первоначального вступления в силу денонсировать ее посредством акта о денонсации, зарегистрированного генеральным директором Международного бюро труда. Денонсация вступает в силу через 1 год после регистрации акта о денонсации. Каждое ратифицировавшее эту Конвенцию государство, которое в годичный срок по истечении 10-летнего периода не воспользуется своим правом на денонсацию, будет связано на следующие 10 лет и впоследствии сможет денонсировать Конвенцию по истечении каждого 10-летнего периода в приведенном выше порядке. Получается, что в период с 1 сентября 2009 г. по 30 июня 2010 г. Российская Федерация правомочна денонсировать Конвенцию и соответственно ликвидировать Федеральную инспекцию труда. Несомненно, этот период будет очень трудным для инспекции. Ее роль в защите трудовых прав и законных интересов в сфере труда неоценима, что подтверждается оперативными данными о ее деятельности. Между тем Федеральной инспекции труда предстоит многократно доказывать полезность, результативность, эффективность своей деятельности в процессе восстановления нарушенных трудовых прав. Считаем, что Российской Федерации в целях обеспечения законности и правопорядка в области соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не следует пользоваться своим правом на денонсацию Конвенции Международной организации труда.
 
Библиография
1 Энциклопедический словарь / Под ред. Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 35. — СПб., 1902. С. 176.
2 См.: Ташбекова И.Ю. Правовое регулирование деятельности фабричной инспекции в России в конце ХIХ — начале ХХ вв.: Автореф. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 16.
3 См. там же. С. 15—16.
4 Там же. С. 17.
5 См.: Богдан В.И. Трудовое законодательство России. Историко-правовой анализ. — М., 2003. С. 74.
6 См.: Лушников А.М. Проблемы общей части российского трудового права: научное наследие, современное состояние и перспективы исследований: Автореф. … д-ра юрид. наук. — М., 2004. С. 16.
7 Ташбекова И.Ю. Указ. соч. С. 20.
8 См.: Туган-Барановский М.И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. Т. 1: Историческое развитие русской фабрики в 19 веке. — М., 1938. С. 333.
9 См.: Киселев И.Я. Трудовое право России. Историко-правовое исследование: Учеб. пособие. — М., 2001. С. 56.
10 См.: Ташбекова И.Ю. Указ. соч. С. 23.
11 См.: Богдан В.И. Указ. соч. С. 83.
12 Ташбекова И.Ю. Указ. соч. С. 25.
13 См.: Морозов Д.А. Трудовое процессуальное правоотношение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Пермь, 2006. С. 20.