Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

кандидат юридических наук, заведующий кафедрой Южно-Уральского государственного университета

Приближенность системы местного самоуправления непосредственно к населению обусловливает необходимость постоянного прямого ее контроля со стороны населения. Однако, как указывается многими исследователями местного самоуправления, эффективное осуществление такого контроля в настоящее время является проблематичным ввиду отсутствия действенных механизмов реализации[1]. Конечно, контрольные механизмы со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления необходимо совершенствовать, но при этом нельзя полностью отдавать муниципальные образования на произвол местных властей. В настоящее время многие исследователи местного самоуправления приходят к выводу, что в кризисных ситуациях перспективным представляется использование законодательных схем, закрепляющих механизм непосредственного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов.

Однако в данном вопросе еще нет полной ясности. Постараемся проанализировать механизм и прогнозируемые правовые проблемы, связанные с временным исполнением полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.

Для начала следует сказать, что законодательное закрепление отдельных мер государственного воздействия в отношении органов и должностных лиц системы местного самоуправления является несколько видоизмененным по сравнению с изначальной концепцией С.А. Авакьяна, А.М. Арбузкина, А.Н. Аринина. Эти правоведы, ссылаясь на опыт Бразилии и ФРГ, предлагали закрепить в федеральном законодательстве институт федерального вмешательства (интервенции) на уровне субъектов Российской Федерации[2].

В настоящее время на основании ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] (в ред. от 29.12.2004; далее — Закон) можно говорить о том, что в российском законодательстве закреплен следующий механизм федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления, который в соответствии с терминологией законодателя представляет собой временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Особо следует отметить, что законодатель четко закрепляет: федеральная интервенция в компетенцию местного самоуправления может быть только временной и только при наличии оснований и условий, специально оговоренных в Законе.

В качестве первого основания для введения временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления указывается ситуация, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией. В этом случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством (не менее двух третей) голосов от установленного числа депутатов.

Законодатель особо отмечает, что акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен содержать следующие обязательные составляющие:

1) перечень отдельных полномочий органов местного самоуправления, осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления. При этом законодатель оговаривает, что указанный срок не может превышать период времени до устранения обстоятельств, послуживших основанием осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Следует учитывать, что в Законе содержится запрет на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

В качестве второго основания для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления указывается ситуация, когда вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. При этом законодатель четко оговаривает, что отмеченное условие может быть применено в случае, если выполнены бюджетные обязательства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджета конкретного муниципального образования.

В данном случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Следует особо обратить внимание на тот факт, что временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация:

· принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования;

· разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год;

· разрабатывает проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;

· представляет изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год и проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации;

· обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования;

· осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом.

Третьим основанием для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления называется ситуация, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом. При этом решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Приведя закрепленный в законодательстве механизм федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления, следует отметить, что решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке, причем суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Однако в нашем понимании в настоящее время наиболее актуальным является вопрос не о соблюдении необходимых формальностей при проведении федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления, а о концептуально-правовой проработанности приведенного механизма, который к тому же не имеет практики применения.

Возникает вопрос, насколько данная процедура соотносится с требованиями ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Нужно учесть также, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следует еще отметить, что в законодательстве, за исключением ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, и случая, когда вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая оговоренные в законе пределы, четко не определен срок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В связи с этим, по нашему мнению, разумно было бы нормативно ограничить срок федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления в случае, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

Кроме того, неясно, как соотнести приведенный механизм федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления с положениями Конституции РФ, где признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и является формой осуществления власти народа. Не исключено, что федеральное вмешательство в компетенцию местного самоуправления может рассматриваться как нарушение конституционного статуса местного самоуправления, так как нарушается стабильность муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании, в частности формируется государственная администрация, назначаемая государственным органом или должностным лицом субъекта Российской Федерации. Полагаем, подобные правовые механизмы требуют исключительно конституционного регулирования, следовательно, необходимо вносить поправки в Конституцию РФ.

Если же возвратиться к сугубо процедурным моментам рассмотренного механизма федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления, то следует указать, что при федеральном вмешательстве, вызванном решениями, действиями (бездействием) органов местного самоуправления, повлекшими просроченную задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающую оговоренные в законе пределы, неясно, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта Федерации будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов власти, а не по объективным причинам. К тому же, исходя из предложенной законодателем схемы, непонятно, почему продолжается деятельность местного представительного органа, который утверждает бюджет, ведь именно это может быть причиной создавшейся ситуации.

Также вызывает вопросы процедура федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления в ситуации, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом. По нашему мнению, следует обратить внимание на тот момент, что в предлагаемой законодателем схеме присутствует решение суда, а это весьма долгая процедура, которая значительно усложняет оперативность реагирования на приведенные финансовые злоупотребления органов муниципальной власти. В связи с этим, возможно, потребуется внесение изменений в процессуальное законодательство, регулирующее рассмотрение подобных дел, направленных на ускорение сроков рассмотрения соответствующих заявлений.

В заключение подчеркнем, что, несмотря на большую актуальность процедуры временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в отношении ее (процедуры) правового закрепления еще рано говорить о полной определенности. В связи с этим в ближайшем будущем, вероятно, следует ожидать принятия новых правовых актов, корректирующих содержание указанной правовой конструкции.

Библиография

1 См.: Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. — М., 2000. С. 67; Баранчиков В.А. Муниципальное право. — М., 2000. С. 189.

2 См.: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального зако-на // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2000. № 6.

3 Пункт 2 ч. 1, ч. 4 ст. 75 Закона вступают в силу с 1 января 2008 г.