Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»: правовые проблемы применения

О.А. СЕРЬЕЗНОВА
 
Процесс регистрации юридического лица должен проходить в строгом соответствии с требованиями закона, действующего на момент создания этого лица. Непредставление для государственной регистрации документов, предусмотренных Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон № 129-ФЗ) или представление их в ненадлежащий регистрирующий орган влечет за собой отказ в совершении регистрационных действий. 
 
Основными принципами регистрации юридического лица, по мнению В.В. Тонияна, должны быть «законность, достоверность, инициативность, последующий контроль за соблюдением принципов законности и достоверности, единообразие и поэтапность»[1].
Процесс создания юридических лиц, в том числе коммерческих организаций, состоит из пяти стадий: 1) подготовительной; 2) непосредственной регистрации в налоговых органах; 3) изготовления печати; 4) постановки на учет в органах статистики и внебюджетных фондах; 5) открытия расчетного счета в банке. На первой стадии принимаются предварительное и окончательное решения учредителей о создании юридического лица, а именно разрабатываются учредительные документы, подыскивается помещение под офис, выбираются кандидаты в органы управления и т. д. На последней стадии все принятые ранее решения оформляются и закрепляются в виде решения единственного участника или протокола общего собрания учредителей.
Существуют и иные точки зрения относительно деления процесса создания юридического лица на стадии, например стадии дорегистрационная (формирование воли на создание юридического лица), регистрационная (непосредственное совершение регистрационных действий) и послерегистрационная (совершение действий, направленных на обеспечение нормального функционирования юридического лица)[2].
Разделение процесса регистрации на стадии не нашло своего законодательного закрепления. На практике стадии, даже разделенные во времени, зачастую наполнены сходным содержанием. Например, может не быть стадии принятия окончательного решения о создании юридического лица либо эта стадия может быть включена как составная часть в подготовительную стадию.
До сих пор не выработано единообразного применения законодательства о государственной регистрации юридических лиц[3], а это приводит к тому, что в разных субъектах Федерации налоговые органы предъявляют требования, не соответствующие указанным в законе и не позволяющие быстро открыть свое дело. Кроме того, одной из основных проблем при применении законодательства о государственной регистрации юридических лиц является отсутствие четко разработанного понятийного аппарата, в результате чего смешиваются такие понятия, как «создание юридического лица», «учреждение юридического лица» и «регистрация юридического лица».
Учреждение юридического лица — стадия, на которой формируется воля учредителя (учредителей) на образование юридического лица, выбираются организационно-правовая форма, фирменное наименование, определяется место нахождения, создается уставный капитал, выбираются органы управления и решаются иные организационные вопросы, например выбирается эскиз печати или кредитная организация для открытия банковского счета. Эта стадия завершается принятием соответствующего решения учредителя (учредителей) в виде протокола.
Регистрация юридического лица представляет собой акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридического лица, приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях.
Создание юридического лица — стадия, объединяющая и учреждение, и регистрацию юридического лица.
Представитель. Одна из проблем, возникающих в процессе регистрации, — возможность применения института представительства при сдаче и получении документов. В соответствии со ст. 185 ГК РФ институт представительства и доверенности создан для того, чтобы сделать возможным участие граждан в различных сферах предпринимательской деятельности как лично, так и через своих представителей. Но при регистрации юридического лица имеют место публично-правовые отношения, и приоритет отдается нормам Закона № 129-ФЗ.
Согласно ст. 9 Закона № 129-ФЗ заявление, представляемое в регистрирующий орган, удостоверяется подписью уполномоченного лица (заявителя), подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. В качестве заявителя могут выступать следующие лица:
· руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;
· учредитель (учредители) юридического лица при его создании;
· руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;
· конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица;
· иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.
Исполнительный орган вновь создаваемого юридического лица, т. е. физическое лицо, не являющееся одновременно учредителем юридического лица, не имеет права выступать в качестве заявителя при государственной регистрации вновь создаваемого юридического лица. Подтверждение такому толкованию положения Закона № 129-ФЗ можно найти в судебной практике. В качестве примера приведем решение Верховного суда РФ от 09.08.2005
№ ГКПИ 05-824 «Об отказе в признании частично недействующими Методических разъяснений по порядку заполнения форм документов, используемых при государственной регистрации юридического лица, утвержденных приказом Федеральной налоговой службы от 1 ноября 2004 г. № САЭ-3-09/16@».
Верховный суд РФ рассмотрел заявление П. о признании частично недействующими Методических разъяснений по порядку заполнения форм документов, используемых при государственной регистрации юридического лица, утвержденных приказом ФНС России от 01.11.2004 № САЭ-3-09/16@ (далее — Методические разъяснения), в части ограничения прав руководителя постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иного лица, имеющего право без доверенности действовать от имени этого юридического лица, выступать заявителями при государственной регистрации юридического лица при его создании. В заявлении указано, что Методические разъяснения в оспариваемой части противоречат статьям 9 и 13 Закона№ 129-ФЗ, которые предусматривают, что при государственной регистрации юридического лица при его создании заявителями могут являться в том числе руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица.
В ходе исследования материалов дела и анализа положений законодательства Верховный суд РФ пришел к следующим выводам. Независимо от вида государственной регистрации (создание, реорганизация, ликвидация), юридическое лицо всегда является регистрируемым, и использование в Законе № 129-ФЗ вышеуказанной формулировки само по себе не означает, что руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица может являться заявителем при его создании. Пунктом 2 ст. 51 ГК РФ установлено, что юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. До совершения такой записи юридическое лицо не может считаться существующим, следовательно, органы управления вновь создаваемого юридического лица не могут выступать от его имени, в том числе подписывать заявление о государственной регистрации юридического лица.
Такой вывод суда подтверждается содержанием абзаца шестого п. 1 ст. 9 Закона № 129-ФЗ, в котором законодателем специально закреплено, что учредитель (учредители) юридического лица является заявителем при его создании.
В случае представления в регистрирующий орган документов, подписанных лицом, не указанным в перечне, предусмотренном Законом № 129-ФЗ (например, действующим на основании доверенности), это расценивается как непредставление документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица, и, следовательно, влечет за собой отказ в регистрации. По ранее действовавшим положениям, а именно в соответствии с редакцией Закона № 129-ФЗ, действовавшей до 1 января 2004 г., заявителем при государственной регистрации могло выступать любое лицо, в том числе действовавшее на основании доверенности.
В настоящее время на стадии регистрации при подаче и получении готовых документов, в том числе свидетельства о государственной регистрации юридического лица, налоговые органы, руководствуясь Требованиями к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей (далее — Требования к оформлению документов), утвержденными постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 № 439, считают, что эти документы имеет право представлять и получать только заявитель, т. е. лицо, чья подпись является нотариально удостоверенной на заявлении о государственной регистрации юридического лица при создании.
Перечень физических лиц, которые признаются уполномоченными для представления соответствующих заявления и документов в регистрирующий орган, достаточно широк, и юридические факты, являющиеся основанием имеющихся у них полномочий, разнообразны. Основание полномочий заявителя — это предусмотренное законом положение, занимаемое физическим лицом в юридическом лице, документы которого представляются в регистрирующий орган. Тем не менее Верховный суд РФ в своем решении от 01.08.2006 № ГКПИ 06-735 «О порядке оформления документов при подаче заявления на регистрацию юридического лица и индивидуальных предпринимателей» установил следующее.
Из содержания п. 1 ст. 9 Закона № 129-ФЗ следует, что документы на регистрацию представляются в регистрирующий орган непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения. Иные способы могут быть определены Правительством РФ.
Таким образом, Закон № 129-ФЗ установил два способа подачи документов на государственную регистрацию — непосредственное представление документов по месту нахождения регистрирующего органа и направление документов почтовым отправлением. Другие способы подачи документов согласно этому же закону могут быть определены Правительством РФ.
Оспариваемый п. 3 Требований к оформлению документов не устанавливает фактически иного способа подачи документов, а разъясняет уже установленный и при этом не только определяет необходимость подачи документов на регистрацию  по месту нахождения регистрирующего органа, как указано в Законе № 129-ФЗ, но и возлагает эту обязанность непосредственно на заявителя, чего не следует из этого Закона.
В силу ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, т. е. принимаемые им правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.
Следовательно, применительно к данному случаю Правительство РФ не вправе было ограничивать по сравнению с Законом № 129-ФЗ права граждан по представлению документов в регистрирующий орган непосредственно ими самими, исключив при этом их право на осуществление таких действий через своего представителя или любого другого лица. Учитывая, что содержание оспариваемого пункта Требований к оформлению документов и сложившаяся правоприменительная практика фактически ограничивают права граждан по осуществлению действий, связанных с представлением документов на государственную регистрацию юридического лица, в частности через своего представителя, суд приходит к выводу о том, что абзац первый п. 3 Требований к оформлению документов в части содержащегося в нем после слов «представляется в регистрирующий орган непосредственно» слова «заявителем» не может быть признан соответствующим закону и подлежит признанию в этой части недействующим.
Довод представителей Правительства РФ о том, что оспариваемый пункт Требований к оформлению документов не противоречит нормам ГК РФ и Закону № 129-ФЗ, так как не содержит какого-либо запрета на представление документов заявителями в регистрирующий орган через своих представителей, не может быть принят во внимание, поскольку буквальное толкование содержания абзаца первого п. 3 Требований к оформлению документов и практика его применения свидетельствуют о том, что заявители должны представлять документы в регистрирующий орган лично сами, что ограничивает по сравнению с Законом № 129-ФЗ их права на представление документов на регистрацию через своего представителя либо иного лица.
Положение о личном получении заявителем документов введено в целях борьбы с созданием «подставных» юридических лиц. Однако это не дало желаемого эффекта, и подобные юридические лица продолжают регистрироваться, при этом зачастую сложно отличить фирму-однодневку от вполне порядочного налогоплательщика. Не помогла и проведенная налоговыми органами кампания по выявлению юридических лиц, зарегистрированных по адресам, где они фактически не находятся, в результате которой пострадало много честных организаций, поскольку налоговиками были составлены «черные списки» адресов, где было зарегистрировано более десяти юридических лиц[4].
Поскольку заявитель должен лично являться в регистрирующий орган для получения и сдачи документов, возможно, функцию по удостоверению подлинности его подписи было бы логичнее закрепить не за нотариусами, а за налоговым органом. Это позволит более полно реализовать принцип «одного окна» при регистрации юридических лиц.
Учредительные документы. Статья 12 Закона № 129-ФЗ содержит следующий закрытый перечень документов, представляемых в регистрирующий орган при создании юридического лица:
· подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ, в котором подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица;
· решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством;
· учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально удостоверенные копии);
· выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица — учредителя;
· документ об уплате государственной пошлины[5].
Регистрирующему органу запрещено требовать другие документы для государственной регистрации юридического лица, кроме перечисленных в Законе № 129-ФЗ. В связи с этим внесены изменения в ранее изданные нормативные акты, в которых для регистрации определенных категорий юридических лиц было предписано представлять документы по особому перечню. Такие перечни имеются, например, в федеральных законах от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 21) и от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (ст. 16), Законе РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ст. 14).
Однако специальные законы об отдельных видах юридических лиц сохраняют требования к списку представляемых документов, определяемые спецификой соответствующих организаций. Среди нормативных актов, запрещающих требовать представления документов сверх установленного перечня, — Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», согласно которому предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается (ст. 10).
Арбитражные суды также признают недопустимым требование о представлении для государственной регистрации юридического лица документов, не предусмотренных законом.
Отказывая в удовлетворении исковых требований налоговой инспекции, суд первой, а впоследствии и суд апелляционной инстанции признали, что регистрация общества с ограниченной ответственностью «Магре» произведена в соответствии с законодательством. Фактическое же отсутствие этого общества по указанному в учредительных документах адресу места нахождения не может служить основанием для признания регистрации недействительной. В соответствии со статьями 11, 12 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», п. 2 ст. 52, п. 3 ст. 54 ГК РФ
учредительные документы (устав и учредительный договор) должны содержать сведения о месте нахождения общества. В учредительных документах «Магре» указан адрес места нахождения.
Таким образом, при государственной регистрации не допускается требование гарантийных писем и иных документов, подтверждающих место нахождения организации, указанное в учредительных документах[6].
К недоработкам, выявленным при применении Закона № 129-ФЗ, относятся регистрация юридического лица по несуществующему адресу, отсутствие подтверждения факта оплаты уставного капитала на момент регистрации, дублирующие друг друга названия, а также представление заявителями иных недостоверных сведений. Все это свидетельствует о том, что существовавшая ранее система предварительного контроля за достоверностью сведений, представленных на государственную регистрацию, должна быть возобновлена.
С этой целью необходимо внести изменения в Закон № 129-ФЗ, предусматривающие, что при подаче документов в регистрирующий орган заявитель обязан представить документ, подтверждающий место нахождения создаваемого юридического лица (гарантийное письмо, подтверждающее место его нахождения, или договор аренды), документ, подтверждающий факт оплаты 50% уставного капитала, и сведения о резервировании наименования в специальном реестре наименований юридических лиц. Одним из способов борьбы с возможным указанием заявителем недостоверных данных в документах, представленных на государственную регистрацию, является проведение регистрирующими органами периодических проверок, в ходе которых проверяется факт нахождения юридического лица по адресу, указанному в учредительных документах.
Обращает на себя внимание свобода усмотрения налоговых органов в части периодичности и объема проведения проверок. Ю.В. Алексеев считает: «К сожалению, в ст. 25 (Закона
№ 129-ФЗ. — О.С.) законодателем не указаны конкретные процедуры, средства и методы обеспечения со стороны органов государственной регистрации объективности при выявлении неправомерных действий заявителей и юридических лиц, отсутствуют критерии дифференцированного подхода при выборочных проверках учредительных документов и других документов, хранящихся в регистрационных делах. …Регистрирующему органу не вменяется в обязанность тотальная проверка и правовая экспертиза документов ни до, ни после регистрации, а дается право проверить документы любого юридического лица на выбор и без ограничения по времени, прошедшему с момента государственной регистрации»[7].
Регистрирующий орган несет ответственность за необоснованный отказ в регистрации и за несвоевременное представление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов.
В соответствии со ст. 23 Закона № 129-ФЗ основаниями для отказа в государственной регистрации юридического лица являются:
· непредставление документов, необходимых для государственной регистрации;
· предоставление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.
Не допускается регистрация юридического лица в случае, если его учредителем является другое юридическое лицо, находящееся в процессе ликвидации, или регистрация юридических лиц, которые возникают в результате его реорганизации.
Такое основание для отказа в государственной регистрации, как представление заявителем недостоверных сведений, в законе отсутствует, и государственная регистрация, по сути, превращается в простую формальность.
Административная ответственность предусмотрена за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц и за незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации (части 1, 2 ст. 14.25 КоАП РФ). Кроме того, предусмотрена уголовная ответственность сотрудников налоговых органов за деяния, содержащие признаки незаконного отказа в регистрации.
Зачастую причиной ущерба, от которого страдает заявитель, является задержка в сроках регистрации, в результате чего своевременно не заключаются планируемые сделки и предприниматели терпят убытки. В целях урегулирования вопроса о сроках регистрации было бы целесообразно на законодательном уровне предусмотреть наличие ускоренной регистрации, осуществляемой за дополнительную плату.
Что же касается ответственности заявителя (лица, чья подпись нотариально удостоверена на представляемом в регистрирующий орган заявлении) при государственной регистрации юридического лица, то она в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона № 129-ФЗ возникает в следующих случаях:
· непредставления необходимых для включения в государственные реестры сведений;
· несвоевременного представления необходимых для включения в государственные реестры сведений;
· представления недостоверных сведений в регистрирующий орган.
Согласно п. 2 ст. 25 Закона № 129-ФЗ регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц. Именно это положение оправдывает отсутствие обязательной правовой экспертизы представляемых на государственную регистрацию документов.
Привлекаться к административной или уголовной ответственности могут и посредники (курьеры), которые представляют документы в регистрирующий орган[8]. Интересный выход из этой ситуации предлагают Б.П. Носков и А.В. Чуряев: «…использование опыта Великобритании, законодательство которой: 1) запрещает учредителям ликвидированного юридического лица создавать новое юридическое лицо и 2) наделяет правом подачи документов в регистрирующий орган лишь юриста, специализирующегося на регистрации компаний, директора или секретаря компании»[9].
Недоработки, выявленные после первых лет применения Закона № 129-ФЗ, необходимо устранить на законодательном уровне. Должна исключаться возможность административного усмотрения регистрирующих органов по вопросам регистрации, поскольку из-за отсутствия должной юридической подготовки работники налоговых органов не могут правильно оценить полученные документы. Безусловно, нужно совершенствовать законодательство о государственной регистрации юридических лиц. Необходимо разрешить вопрос о введении предварительного контроля над созданием юридических лиц, который позволил бы избежать злоупотреблений в области регулирования предпринимательской деятельности.
 
Библиография
1 Тониян В.В. Актуальные проблемы совершенствования законодательства о создании коммерческих организаций // Юрист. 2005. № 8.
2 См.: Захаров А.В. Регистрация юридических лиц: нужен правильный закон // Юридический вестник. 1998. № 13.
3 См.: Тониян В.В. Указ. ст.
4 См.: Радионов А. «Черные списки» от столичных налоговиков // Двойная запись. 2006. № 2.
5 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц» / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2001. С. 41.
6 См.: Залесский В.В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». — М., 2003.
7 Алексеев Ю.В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц». — М., 2002.
8 См.: Зыкова И.В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. № 1.
9 Носков Б.П., Чуряев А.В. К вопросу об ответственности при государственной регистрации юридических лиц // Юрист. 2005. № 3.