Федеральный закон «О естественных монополиях» как препятствие к реализации конституционного права на конкуренцию

УДК 342.4

Страницы в журнале: 62-65 

В.А. Косинов,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Национального института бизнеса Россия, Москва drduke90@mail.ru

Проблемы, которые существуют на данный момент в Российской Федерации, возникли не случайно. Часть из них досталась в качестве «наследства» от СССР, а часть была приобретена в 90-е годы из-за неразумной политики правительства и неразвитости механизмов регулирования рыночных процессов. В связи с резким переходом от одной системы рынка к другой  многие вопросы не были разработаны на должном правовом уровне, и Россия до сих пор так и не вошла в число мировых лидеров по условиям ведения бизнеса. Одной из основных причин торможения развития отечественной экономики, а также ухудшения условий ведения бизнеса  многие эксперты называют естественные монополии, в связи с чем в настоящее время часто обсуждается вопрос об отмене Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Проанализирована возможность ослабления государственного регулирования в отраслях, традиционно считающихся в России рынками естественных монополий. Исследованы примеры, подтверждающие негативное влияние излишнего регулирования рынка со стороны государства на развитие экономики и рост благосостояния населения.

Ключевые слова: конкуренция, естественные монополии, рыночная экономика, антимонопольная политика, конституционное право, защита конкуренции.

Среди множества актуальных проблем в сфере исследования рынков и их государственного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место. Необходимость правового регулирования деятельности естественных монополий очевидна. Однако в настоящее время закон, регулирующий данную сферу правоотношений, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством и уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался. Конкуренция является неотъемлемой частью рыночных процессов и одним из основных факторов развития экономики. Конкурентные условия понуждают предпринимателей к эффективным действиям на рынке, заставляя их предлагать более широкий ассортимент товаров и услуг лучшего качества по более низким ценам. Это способствует повышению эффективности производства, и ресурсы концентрируются в наиболее развитых отраслях экономики.

Естественная монополия — это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ч. 1 cт. 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон № 147-ФЗ)) [3].

Также в ст. 3 Закона № 147-ФЗ дано определение понятия субъекта естественной монополии: это хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Закон № 147-ФЗ в ч. 1 cт. 3 указывает следующие сферы деятельности субъектов естественных монополий, подлежащие регулированию:

— транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

— транспортировка газа по трубопроводам;

— железнодорожные перевозки;

— услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

— услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

— услуги по передаче электрической энергии;

— услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

— услуги по передаче тепловой энергии;

— услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Таким образом, отличительной чертой естественных монополий является наличие сетевых структур, например, водоснабжения, трубопроводного транспорта, линий электропередач. Активы, воплощенные в инфраструктуре, специфичны и имеют ограниченные рамки применимости, т. е. не могут быть переориентированы на другие рынки. Для создания и развития конкуренции в потенциально конкурентных сегментах необходим доступ к инфраструктуре, владельцы которой сами предоставляют эти услуги и препятствуют конкурентам. Монополисты могут либо отказывать в доступе к инфраструктуре, либо запрашивать за него слишком высокую цену. Злоупотребление монопольным положением в форме завышения издержек приводит к ограничению не только конкуренции, но и технологического прогресса, который в свою очередь ослабляет естественную монополию и приводит к ее исчезновению. Подобные злоупотребления естественного монополиста трудно выявить, так как реальная эффективность единственного игрока на рынке известна лишь ему самому, следовательно, естественный монополист обладает монополией и на информацию. Естественные монополии пользуются государственным субсидированием для покрытия возникающих убытков, таким образом, государство как бы проникает в структуру монополии, контролирует и управляет ею. При этом все финансовые неудачи подобной компании оплачивают налогоплательщики.

В настоящее время большинство развитых стран мира переживают период исчезновения монополий, в том числе и естественных. Например, естественные монополии в США существуют лишь в таких отраслях, как телекоммуникации и энергораспределение. В результате проведенных реформ в середине 80-х — 90-х годах США добились демонополизации отрасли энергоснабжения, что привело к снижению цен для потребителей. Также была проведена реформа газовой отрасли: транспортировка газа была отделена от его добычи и распределения. Транспортировка газа стала услугой общего доступа, а во избежание антиконкурентных действий компаниям — собственникам газопроводов было запрещено производить перепродажу газа. Кроме того, были отменены тарифы на добываемый газ. Все это позволило к началу 1990-х годов сформировать полностью конкурентный рынок. В этот же период была проведена реформа железнодорожных перевозок, что позволило сократить сеть железных дорог, модернизировать отрасль, конкурировать с другими видами перевозок и закрыть нерентабельные линии.

Руководитель Федеральной антимонопольной службы неоднократно отмечал, что естественные монополии недобросовестно используют преференции, предоставляемые им государством, и из-за существующих коллизий зачастую избегают ответственности за нарушение конституционных прав хозяйствующих субъектов [1]. Фактически естественные монополии сейчас находятся в привилегированном положении. При этом даже в случае привлечения к ответственности любая естественная монополия сможет уплатить штраф при помощи денежных средств, поступающих из бюджета, т. е. фактически за счет налогоплательщиков.

Следует отметить, что правительство уже более 15 лет пытается устранить противоречия в законодательстве о защите конкуренции и о регулировании деятельности естественных монополий. С целью гармонизации правового регулирования представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) [4] отдельными нормами, регулирующими  специфические правоотношения, возникающие в сфере деятельности естественных монополий. Однако многие эксперты отмечают, что окончательная отмена «неудобного» для ФАС закона проблему отсутствия полноценной конкурентной среды не решит, так как устранение закона не является гарантией развития конкуренции на этих рынках. К данному замечанию следует отнестись критично, так как в настоящее время Закон № 147-ФЗ не позволяет хозяйствующим субъектам осуществлять предпринимательскую деятельность на том или ином товарном рынке. При отмене указанного закона соответственно исчезнут и препятствия на пути реализации конституционных прав хозяйствующих субъектов на защиту конкуренции на многих товарных рынках.

В настоящее время из-за регулируемого государством роста тарифов естественных монополий в России наблюдается высокая инфляция и слабый рост экономики (стагфляция). В последние годы рост общего индекса потребительских цен обусловлен в первую очередь устойчивым подъемом регулируемых государством тарифов естественных монополий. Например, розничные цены на электроэнергию для населения за период с 2008 по 2013 год выросли на 77%, для предприятий — на 92%. Стоимость газа для населения за этот же период выросла в 2,4 раза, а для предприятий — в 2,3 [2]. Хозяйствующие субъекты перекладывают возрастающие издержки на потребителей и снижают инвестиции в производство, что соответственно влияет на уровень потребительских цен и рост экономики России.

Для сравнения за период с 2010 по 2012 год  цены на сотовую связь уменьшились на 0,9%, на бытовую технику — на 3,5%. Те отрасли, в которых отсутствует государственное регулирование и имеется конкуренция хозяйствующих субъектов, в течение последних пяти лет демонстрировали снижение цен либо незначительное повышение по сравнению с тарифами естественных монополий. Таким образом, удовлетворение спроса на рынках, где присутствуют естественные монополии, не происходит эффективнее в отсутствие конкуренции. Более того, ежегодно около 70% нарушений конкурентного законодательства в России происходит в отраслях, относящихся к сфере естественных монополий. Данный пример подтверждает, что в настоящее время Закон № 147-ФЗ не выполняет своих задач, а лишь тормозит развитие отечественной экономики.

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается тенденция кодификации законодательства, в том числе и в сфере антимонопольного регулирования. Мы считаем необходимым отменить Закон № 147-ФЗ и включить в Закон № 135-ФЗ положения, предусматривающие особенности государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Отмена Закона № 147-ФЗ создаст дополнительную возможность для реализации конституционного права хозяйствующих субъектов на конкуренцию в различных отраслях.

Без применения продуманных и последовательных мер в данной сфере нельзя надеяться на успех экономических реформ и переход к рыночной экономике в России. Российской промышленности в «наследство» от командно-административной системы СССР достался целый комплекс гигантов-монополистов. Монополии в России — это, как правило, бывшие ведомства и крупные промышленные предприятия, которые после преобразования в акционерные общества получили значительные экономические преимущества и заняли доминирующее положение практически во всех отраслях российской экономики, не приложив к этому никаких усилий, что свойственно для конкурентной борьбы. При этом меры по антимонопольному регулированию в России стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, а антимонопольная политика рассматривалась как часть политики создания рыночных отношений. В настоящее время антимонопольное регулирование должно быть направлено на разработку четких правил поведения всех хозяйствующих субъектов, формирование надежного механизма контроля за их соблюдением и создание эффективной системы правового обеспечения. Кроме того, антимонопольное регулирование должно стать частью конкурентного регулирования, которое в Российской Федерации практически не применяется. Борьба с монополиями является лишь частью конкурентной политики, которая включает в себя множество элементов (адвокатирование конкуренции, поддержка малого и среднего бизнеса при проведении торгов).

Одной из основных целей конкурентного права является обеспечение свободного потока экономических ресурсов. Конкурентная политика гарантирует успешное функционирование внутреннего рынка, а также защиту потребителей и хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции и злоупотреблений доминирующим положением. В условиях конкурентного рынка все хозяйствующие субъекты соперничают друг с другом на равных условиях, не пользуясь какими-либо привилегиями. В тех случаях, когда на рынке существует эффективная конкуренция, слабые и неспособные к ней участники вытесняются с рынка. Таким образом, конкурентное право не является средством к увеличению числа участников на рынке, а наоборот, фактически помогает лишь сильнейшим в конкурентном отношении хозяйствующим субъектам.

Список литературы

1. Артемьев И. Глава ФАС предложил отменить закон о естественных монополиях. URL: http:// lenta.ru/news/2015/02/20/monopolies/ (дата обращения: 12.10.2015).

2. Лосев М. Враг № 1 // Росбизнесконсалтинг. 2013. № 8.

3. О естественных монополиях: федер. закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. О защите конкуренции: федер. закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».