Федеральный закон «О защите конкуренции»: вопросы регламентации рынка финансовых услуг

Т.Ю. ЗАРИПОВА,
помощник проректора по научной работе, ассистент кафедры финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань)
 
В  конце 1990-х — начале 2000-х годов спрос на финансовые услуги резко повысился. Это было вызвано несколькими обстоятельствами, и прежде всего тем, что законодатель предпринял ряд инициатив, гарантирующих инвесторам сохранность и окупаемость их вложений.
 
Действия законодателя осуществлялись по трем направлениям:
1) развитие институтов, ранее не функционировавших на российском рынке либо работавших не интенсивно (например, ПИФы);
2) увеличение объемов финансирования отдельных отраслей рынка финансовых услуг за счет внебюджетных ресурсов (например, развитие института обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств, увеличение объема потребительского кредитования банковскими организациями);
3) совершенствование правового регулирования на рынке финансовых услуг (например, нормативных правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве об акционерных обществах, о банках и банковской деятельности, об обращении ценных бумаг на организованных рынках и правилах проведения торгов).
Рынок, увеличивая свои объемы за счет дополнительных вливаний, привлекает к себе все большее число участников. Это ведет к увеличению числа правоотношений, возникающих на рынке финансовых услуг, а также количества лиц, участвующих в них. Так, с 2003 по 2005 год количество страховых компаний в России увеличилось на 15%, банковских организаций — на 8%.
Стремительный рост количества субъектов рынка финансовых услуг, отношений между ними (как в количественном, так и в ценовом выражении) объективно определил формирование конкурентной среды как важнейшего элемента добросовестной конкуренции.
Круг участников рынка финансовых услуг делится с точки зрения отношения к финансовым ресурсам на две большие группы: 1) лица, предоставляющие финансовые услуги; 2) лица, получающие финансовые блага по итогам предоставления такой услуги. Интересы субъектов, оказывающих финансовые услуги, часто расходятся с интересами получателей результатов таких услуг, во-первых, в области оценки качества предоставленной услуги, во-вторых, в сфере эффективности финансового результата.
Задача законодательной власти — четко реализовать государственную стратегию формирования и регулирования конкурентной среды на рынке финансовых услуг. Для ее воплощения необходимы детально проработанные нормы антимонопольного законодательства.
Одним из важных этапов законотворческой деятельности стало принятие Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции, Закон). Со дня его вступления в законную силу, с 26 октября 2006 г., утратили силу Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарном рынке» и Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Следовательно, Закон о защите конкуренции объединил положения этих нормативных правовых актов, поэтому обеспечивает правовое регулирование как минимум двух видов рынка — товарного и финансовых услуг.
Необходимо отметить некоторые положительные моменты Закона о защите конкуренции. Изменен подход к ключевым понятиям конкурентного законодательства. С учетом правоприменительной практики уточнено базовое для данного вида законодательства понятие товара. В сферу регулирования конкурентных отношений могут быть включены отношения между хозяйствующими субъектами, возникающие по поводу оборота объектов гражданских прав, предназначенных для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Закон о защите конкуренции содержит уточненное понятие товарного рынка, учитывающее специфику большинства современных товарных рынков как глобальных, выходящих за пределы государственных границ и подверженных воздействию хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность за пределами России. Из определения исключен такой признак, как географическое расположение товарного рынка на территории России или ее части, что позволит антимонопольному органу при осуществлении анализа этого рынка определять состояние конкуренции на нем с учетом наличия зарубежных производителей (продавцов, потребителей) соответствующего товара.
Положительным моментом Закона о защите конкуренции является уточнение понятия группы лиц. Отдельная глава — глава 5 посвящена предоставлению государственной или муниципальной помощи. Однако Закон нуждается в корректировке.
Предметом отношений на рынке финансовых услуг в отличие от товарного рынка выступает выраженная в денежном эквиваленте услуга, а не материально-определенный товар. Специфика правового регулирования на финансовом рынке должна четко прослеживаться. В п. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции установлены цели Закона. Целесообразно изложить эту норму в следующей редакции: «Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарного и финансового рынка».
Под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, в том числе финансовая), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (п. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Понятия «товар» и «финансовая услуга» не тождественны. Так, товаром по договору купли-продажи могут быть любые вещи, с соблюдением правил, предусмотренных ст. 129 ГК РФ (ст. 455 Закона). Объектом гражданских прав могут быть согласно ст. 128 ГК РФ вещи, включая в себя деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность, нематериальные блага). Следовательно, объектом гражданских прав могут быть как товар, так и услуга, в том числе финансовая, но нецелесообразно отождествлять эти понятия. Желательно исключить из п. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции термин «финансовая услуга» и не рассматривать ее применительно к товару.
В Законе о защите конкуренции приведены определения основных понятий, в том числе товарного рынка, но, к сожалению, отсутствует определение понятия финансового рынка. Целесообразно дополнить ст. 4 Закона следующим абзацем: «Рынок финансовых услуг представляет собой систему денежных отношений, функционирующую путем взаимодействия субъектов рынка финансовых услуг и обеспечивающую получение прибыли финансовыми организациями и удовлетворение потребностей получателей финансовых услуг».
Согласно п. 7 ст. 4 Закона конкуренция — это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Это определение необходимо дополнить словами «, рынке финансовых услуг».
В п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции приведено определение понятия «недобросовестная конкуренция». Это сложная правовая конструкция, не отвечающая параметрам недобросовестной конкуренции. Из определения нужно исключить такие категории, как добросовестность, разумность и справедливость. Эти неправовые понятия относятся к нормам морали, нравственности, что не позволяет использовать их в качестве оценочных в праве. Они не могут быть исчерпывающим образом определены даже доктринально, а тем более в нормативном акте. Ни в ГК РФ, ни в ином федеральном законе определить какие-то подходы, параметры, понятия добросовестности, справедливости, разумности в принципе невозможно[1].
К. Скловский считает, что в наиболее общем смысле понятие «добрая совесть» выражает исходную позицию лица, уважающего своего контрагента, видящего в нем равного себе[2]. Такое понимание этого понятия можно обнаружить и в выводах Д.В. Дождева. Он отмечает, пожалуй, самый важный аспект концепции добросовестности: «Признание воли другого, уважение к автономии контрагента оказывается одной из форм выражения собственной автономии, заявления о социальной ценности собственной личности. Соблюдая установленные правила поведения, субъект обеспечивает действенность своего волеизъявления, защиту и прочность той или иной связи… На уровне индивидуальных поведенческих установок и ценностных ориентаций такая конформность принципам справедливости выражает понятие добросовестности. Этот психологический аспект правового поведения, будучи продуктом правового принципа формального равенства и соразмерности в отношениях обмена, отражает необходимое участие субъекта правового общения в формировании и поддержании правовых установок и принципов»[3].
Можно дать следующую трактовку определения недобросовестной конкуренции. Недобросовестная конкуренция представляет собой любые действия хозяйствующего субъекта (группы лиц),  финансовых и иных кредитных  организаций, совершенные в нарушение норм законодательства и обычаев делового оборота единолично либо в порядке соглашений или согласованных действий с третьими лицами и направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности как на товарном, так и на финансовом рынке, в результате которых  причинены (могут быть причинены) убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам либо нанесен (может быть нанесен) вред их деловой репутации.
Определение понятия «потребитель» в Законе о защите конкуренции также нуждается в дополнении. В 1999 году были внесены изменения в Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав потребителей). Понятие «потребитель» приведено в соответствие со ст. 492 ГК РФ, дающей определение договора розничной купли-продажи. Изменения коснулись формулировки целей использования приобретаемого товара (работы, услуги): товар должен приобретаться и использоваться исключительно для личных либо семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Последнее обстоятельство имеет решающее значение для определения области применения законодательства о защите прав потребителей или иного законодательства.
В Законе о защите конкуренции понятие «потребитель» должно быть шире и включать в себя возможность приобретать товар или услугу физическим или юридическим лицом и для предпринимательской деятельности. В отличие от целей потребителя единственной целью предпринимателя является получение прибыли. Включение в понятие «потребитель» граждан, которые еще только имеют намерение купить товар или заказать услугу, имеет большое значение для реализации их прав на ознакомление с товаром, получение информации о товаре, условиях его продажи, изготовителе и т. д.
Закон о защите прав потребителей не распространяется на потребителей — юридических лиц, а также на потребителей — физических лиц (граждан), если они используют, приобретают, заказывают либо имеют намерение приобрести или заказать товар (работу, услугу) для предпринимательских целей, а также на договорные отношения между гражданами по поводу удовлетворения их нужд.
Как разъяснил МАП России в приказе от 20.05.1998 № 160 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ “О защите прав потребителей”», не является потребителем гражданин, приобретающий товар (заказывающий работы, услуги) для организаций и за их счет с целью использования в производстве. Но гражданин, заказывающий личные услуги, хотя бы и за счет организации в связи с производственной необходимостью, должен считаться потребителем.
Недопустимо использовать в законодательстве два разных определения одного и того же термина. Вместо понятия «потребитель» надо использовать понятие «получатель товаров или услуг» и дополнить ст. 4 Закона о защите конкуренции следующим определением: «Получатель товаров или услуг — это физическое или юридическое лицо, приобретающее или выразившее намерение приобрести товар либо воспользоваться финансовой услугой».
Определение понятия «монополистическая деятельность» приведено в п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции. Его следует дополнить расширенным субъектным составом применительно к рынку финансовых услуг, т.е. изложить в следующей редакции: «Монополистическая деятельность — это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц, финансовой и иными кредитными организациями своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством; иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью».
В ст. 8 Закона о защите конкуренции речь идет о согласованных действиях хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, применительно только к товарным рынкам. Эту статью необходимо дополнить положением о рынке финансовых услуг.
Принятие Закона о защите конкуренции — серьезный шаг законодателя на пути совершенствования антимонопольного законодательства, как на товарном рынке, так и на рынке финансовых услуг. Необходимо уточнять антимонопольную политику, целью которой является создание равных конкурентных условий для всех участников гражданского оборота. Антимонопольное законодательство невозможно формировать вне взаимодействия с нормами гражданского, уголовного и административного права, так как оно — яркий пример сочетания публичного и частного права. Следовательно, необходимы дополнения в Закон о защите прав потребителей, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О порядке регистрации юридических лиц» и др.
 
Библиография
1 См.: Витрянский В. Гражданский кодекс и суд // Вестн. ВАС  РФ. 1997. № 7. С. 132.
2 См.: Скловский К. Применение норм о доброй совести в гражданском праве России // Хозяйство и право. 2002. № 9. С. 79.
3 Дождев Д.В. Добросовестность (bona fides) как правовой принцип // Политико-правовые ценности и современность / Под ред. В.С. Нерсесянца. — М., 2000. С. 96—97.