Федеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: пути оптимизации взаимодействия [1]

УДК 342.4 

Страницы в журнале: 30-33

А.В. МАЛЬКО,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН,

А.П. МАЗУРЕНКО,

кандидат юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института,

А.Ю. ЛАВРИК,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета

Статья посвящена проблемам взаимодействия основных уровней правотворческой политики в Российской Федерации. Рассматриваются различные точки зрения по поводу путей оптимизации такого взаимодействия в условиях правовой реформы. Высказываются предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства и правотворческой политики, осуществляемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Ключевые слова: правотворческая политика, правотворческий процесс, уровни правотворческой политики, оптимизация, взаимодействие.

Federal, state and municipal law-making policies in modern russia: ways of optimization of interaction

Malko A., Mazurenko A., Lavrik A.

Article is devoted to the problems of interaction between the main levels of law-making policy in Russia. Different points of view on how to optimize this interaction in terms of legal reform. Suggestions have been made to improve existing legislation and law-making policies at the federal, regional and municipal levels to implement it.

Keywords: law-making policy, law-making process, the levels of law-making policy, optimization, interaction.

Актуальность исследования проблем оптимизации взаимодействия основных уровней правотворческой политики в современной России определяется тем, что действующая Конституция РФ предоставила широкое поле для самостоятельной правотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно это породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворчества, что свидетельствует о недостаточно эффективной политике государства в данной сфере.

Вместе с тем проводимый в настоящее время в стране курс активизации социального развития, повышения роли институтов гражданского общества, стимулирования юридической культуры населения требует эффективного правового обеспечения, которое возможно только в рамках научно обоснованной политики в области правотворчества. Опыт ведущих стран мира показывает, что создание жизнеспособного правового государства невозможно без опоры на социально ориентированную и сбалансированную правовую систему. В этой связи необходимо признать, что исследуемая проблема самым непосредственным образом сопряжена с одним из магистральных направлений политико-правовой практики, без научной разработки которой ожидать каких-либо позитивных результатов в названной сфере не представляется возможным.

Cегодня в Российской Федерации, с одной стороны, реально повысился уровень самостоятельности регионов и муниципальных образований, а с другой — продолжается процесс строительства общей вертикали федеральных органов власти, в основе которого лежит конституционный принцип единства российской государственности. В подобных условиях социальную значимость деятельности по гармонизации правотворчества, осуществляемого на различных этажах публичной власти, трудно переоценить. Учитывая то влияние, которое данная деятельность способна оказать на результаты правовой реформы, протекать она должна в русле политики, единой для всех уровней управления.

Нет необходимости объяснять, что правотворческая политика — явление сложное и неоднозначное[2]. На каждом из этажей ее организации существуют свои проблемы, которые в ряде случаев являются общими. Именно поэтому, говоря об оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России, необходимо, на наш взгляд, отталкиваться от требований, закрепленных на самом высоком уровне правового регулирования — уровне федерального законодательства.

Верность такого подхода подтверждается сложившейся юридической практикой взаимодействия основных этажей власти, отраженной в научных исследованиях, посвященных проблемам правовой политики в целом. Результаты этих исследований позволяют сделать вывод о наличии закономерной зависимости регионального и муниципального уровней правовой политики от политики общефедеральной.

Так, по мнению В.В. Толстошеева, общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления Российской Федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами. В рамках общефедеральной правовой политики особое значение все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Российской Федерации, организацией изучения правовых знаний об общественной жизни в регионах[3].

Злободневным является вопрос о создании концепции правотворческой политики субъектов Российской Федерации[4]. Такая политика во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами с учетом специфики региона. Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует построению стратегии и тактики правового развития субъектов Российской Федерации. Как представляется, приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами.

Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости корректировки общефедеральной правотворческой политики и принятия новой Конституции РФ, в которой в связи с рассматриваемыми вопросами важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять соответствующими документами субъектов Российской Федерации. Сама правотворческая политика субъектов, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности. Данная идея, безусловно, требует всестороннего обсуждения и дальнейшего научного обоснования в качестве перспективного направления конституционного строительства в нашей стране.

Правотворческая политика субъектов Российской Федерации в сфере их взаимоотношений с центром должна включать в себя решение как минимум следующих задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов; создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т. п. Однако положение осложняется тем, что на сегодняшний день нет должного научного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Российской Федерации, каждый регион «варится в собственном соку» и старается поменьше информировать центр и соседей о состоянии собственного законодательства[5].

В субъектах Российской Федерации требуется новая правотворческая политика и в связи с большими масштабами, которые приобрело региональное правотворчество. Так, в регионах принято около миллиона нормативных актов (в структуре всего объема действующих в России нормативных актов это составляет около 90%). Подобную деятельность можно назвать обвальной, это своего рода «правотворческий бум», который без  упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, к «правотворческому наводнению».

В ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве как таковом подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются федеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона. Как верно подчеркивается в литературе, «в настоящее время практика дублирования нормативных правовых актов федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть (если не на треть) дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»[6]. Однако более всего вызывает беспокойство тот факт, что ситуация, характерная для периода становления регионального законотворчества, не претерпела сколько-нибудь значительных изменений и на сегодняшний день.

Чтобы правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации не «вышел из берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ), следует добавить рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т. п.), систематизировать имеющийся нормативный массив.

Кроме того, язык права еще не стал родным для наших депутатов и чиновников. Проблема состоит в организации их юридического мышления, которое еще далеко не всегда поднимается до понимания острой необходимости выработки определенных логических и системных мер в сфере юридических действий. Важно не только обучать творцов права основам правотворческой техники, но и прививать им навыки формирования правотворческой политики.

Однако, несмотря на все прилагаемые в последние годы усилия, стране не удалось пока выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципальных властей в сфере правотворчества. В этих отношениях и по сей день сохраняются диспропорции, препятствующие выходу нашего общества на принципиально новый уровень правового развития[7].

Формирование концепции муниципальной правотворческой политики также проблема весьма острая, ведь органы местного самоуправления должны «вписаться» в пределы общефедеральной и региональной правотворческой политики, должны учиться «играть по общим правилам»[8]. Этому процессу призван помочь Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который  направлен  на  приведение  существующей системы местного самоуправления в соответствие Конституции РФ, на создание условий для эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

С учетом возрастающей роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии территорий, все субъекты правотворческой политики, в том числе и муниципальные образования, должны применять нормативно установленные федеральным центром методики, обеспечивая тем самым взаимообусловленность документов социально-экономического планирования уровней поселений, муниципальных районов (городских округов), субъектов Российской Федерации, федеральных округов и Российской Федерации в целом. Следует совершенствовать федеральное и региональное законодательство также и в части процедур разработки и утверждения не только целевых программ, направленных на территориальное развитие, но и целевых социальных и экономических программ муниципального уровня. Мероприятия по федеральной, региональной и муниципальной составляющим каждой программы должны быть взаимоувязаны и взаимообусловлены[9].

Говоря о необходимости оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики, нельзя не упомянуть еще об одной проблеме, которая заключается в том, что характерными чертами отечественного правотворчества постсоветского периода являются такие недостатки, как бессистемность правового массива, его громоздкость, декларативность норм, противоречия и пробелы в правовом регулировании. В этой связи одно из приоритетных стратегических направлений правотворческой политики в современных условиях — систематизация законов и иных нормативных правовых актов в целях сведения их в единую непротиворечивую систему.

Поскольку российское законодательство не является сугубо федеральным, важную роль в механизме правового регулирования в большинстве сфер общественных отношений играет законодательство субъектов Российской Федерации. Однако нельзя забывать еще про один пласт правового регулирования — нормативные правовые акты муниципальных образований, которые, может быть, не столь заметны, но с которыми в процессе развития местного самоуправления мы все чаще и чаще сталкиваемся в повседневной жизни. Именно поэтому систематизацию российского права можно будет считать завершенной только тогда, когда ею будут охвачены все уровни правового регулирования, включая муниципальный, поскольку бессистемность таких актов, очень сильно затрагивающих житейские, бытовые права граждан, может создать существенные неудобства.

Одним из возможных способов обеспечения системности законодательства, как важного направления оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики, видится также скорейшее принятие законодательного акта, регламентирующего отношения, связанные с подготовкой, принятием, совершенствованием и отменой нормативных правовых актов. Работа над проектом федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» ведется с 1996 года. Однако воз и ныне там. Необходимость этого закона подтверждается, в частности, тем, что во многих субъектах Российской Федерации приняты собственные законы с данным предметом правового регулирования. В муниципальных образованиях также могли бы приниматься (а в некоторых и принимаются) акты, описывающие процедуру принятия и согласования муниципальных нормативных актов, регулирующие проблему выбора вида акта и другие вопросы.

Нами рассмотрены лишь некоторые аспекты проблемы, связанной с оптимизацией взаимодействия различных уровней правотворческой политики, и возможные пути ее решения. Понятно, что в рамках одной статьи невозможно дать ответы на все вопросы, возникающие в сфере российского правотворчества, поэтому мы лишь обозначили проблему в надежде на ее дальнейшую научную разработку.

Вместе с тем хотелось бы отметить, что создание сбалансированного, непротиворечивого и эффективного нормативного массива в масштабах страны возможно при условии использования таких инструментов правотворческой политики, как мониторинг действующего законодательства, планирование правотворческих работ, обеспечение комплексной и систематической экспертизы на всех этапах правотворческого процесса, грамотное применение правил и приемов юридической техники, закрепление их на уровне федерального закона «О нормативных правовых актах» и аналогичных законов на уровне субъектов Российской Федерации, систематизация нормативных актов общефедерального, регионального и муниципального уровней и т. д.

Тенденции государственно-правового развития Российской Федерации таковы, что дальнейшее ее движение по пути прогресса может оказаться невозможным без опоры на научно обоснованную правотворческую политику, направленную на создание необходимых условий для осуществления эффективного правотворчества в нашей стране, учитывающую при этом федеральные, региональные и местные особенности развития страны.

Библиография

1 Статья написана при поддержке РГНФ (проект № 08-03-00418а).

2 О понятии и признаках правотворческой политики см.: Мазуренко А.П., Лаврик А.Ю. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики / Под ред. А.В. Малько. — М., 2009. С. 39—52.

3 См.: Толстошеев В.В. Региональная правовая политика // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 72.

4 См.: Мазуренко А.П. Концептуальные начала правотворческой политики: федеральные и региональные проблемы // Доктринальное направление российской правовой политики: региональный аспект. Материалы междунар. круглого стола, 15 мая 2009 г. — Тамбов: ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009. С. 56—57.

5 См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации — реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 78.

6 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. — Екатеринбург, 2001. С. 190.

7 См.: Мазуренко А.П., Титенко Ю.А. Правовая политика и правовое развитие общества / Под ред. А.В. Малько. — М., 2007. С. 129—135.

8 Подробнее об этом см.: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. — М., 2010. С. 302—317.

9 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации // http://www.council.gov.ru