Федеральный уровень правового регулирования сферы благоустройства в России

УДК 342.951:351.82

Страницы в журнале: 39-44

О.В. Лаврентьева,

аспирант Российского государственного социального университета Россия, Москва ovl1979@mail.ru

На основе анализа российского законодательства (включая стандарты и правила) и западных моделей сопоставлены модели правового регулирования в сфере благоустройства за рубежом и в России; выявлено отличие в виде регламентации этой сферы на федеральном уровне в России и в основном на региональном и местном — за рубежом; определены факторы это объясняющие; оптимизировано понятие «благоустройство»; обобщен опыт Министерства регионального развития РФ; представлен анализ федерального уровня правового регулирования в сфере благоустройства, который признан удовлетворительным и не нуждающимся в переводе на уровень субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Ключевые слова: благоустройство, местное самоуправление, закон, домовладение, правила, муниципальное образование, нормативный правовой акт, территория.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) [8] под благоустройством территории поселения (городского округа) подразумевает комплекс мероприятий по содержанию территории, проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Данное определение представляется адекватным и применимым к современному пониманию термина «благоустройство» в целом. Таким образом, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет сферу благоустройства, за которую отвечают органы местного самоуправления, в пределах мероприятий по содержанию территории, предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа), а также проектированию и размещению объектов благоустройства. В то же время в специальной литературе и зарубежной практике это понимание шире, выделяются особенности правового регулирования, что обусловливает актуальность исследования этой темы.

Российская Федерация обладает некоторыми особенностями в части правового регулирования вопросов благоустройства. Во-первых, термин «благоустройство» — общепринятый и устоявшийся, тогда как в законодательстве стран англо-саксонской правовой модели такого единого юридического понятия нет, а употребляются дефиниции «муниципальные (городские) улучшения» (municipal (urban) improvements), «формирование среды обитания» (creation of living environment), а также несколько вариантов благоустройства как такового (accomplishment и др.). Аналогичная ситуация и в континентальной правовой системе. Так, в муниципальном праве Германии понятие Landschaftsbau может трактоваться и как благоустройство, и как землеустройство, и как ландшафтные работы, куда включается сборка оборудования в скверах, общественных местах (скамейки, урны для мусора, подставки для велосипедов), а наравне с этим — изыскательские работы, пробы грунта, почв, планирование, строительство, монтаж.

Во-вторых, за рубежом вопросы благоустройства традиционно переданы на местный (муниципальный) уровень и предметное государственное регулирование как таковое отсутствует. В отдельных штатах США приняты рамочные акты разделения полномочий в сфере благоустройства между штатом и муниципалитетами, и округами.

В-третьих, законы в сфере местного благоустройства в Европейском союзе трактуются в широком понимании нормативного правового акта, обозначающего границы полномочий местного (коммунального) самоуправления.

В-четвертых, даже муниципальные образования на Западе не часто принимают специальные акты о благоустройстве, обычно рассредоточивая эти вопросы в других актах коммунальной, строительной и социальной сфер регулирования.

В России, напротив, сложилась традиция государственного регулирования вопросов благоустройства, обусловленная следующими факторами:

— длительным (по крайней мере, весь советский период) временем, когда государственное управление доминировало над местным самоуправлением;

— обилием моногородов, где градообразующими были крупные государственные предприятия, фактически бравшие на себя многие городские функции;

— наличием большого числа поселений в суровых и экстремальных природных условиях, где местные бюджеты не справлялись с вопросами благоустройства;

— необходимостью поддержания единых санитарных, градостроительных и других стандартов.

Правовое регулирование вопросов благоустройства на федеральном уровне тесно связано с затянувшимся процессом распределения полномочий. В Бюджетном послании на 2013—2015 годы Президент РФ В.В. Путин отметил, что работа по разграничению полномочий между уровнями власти «безусловно, затянулась» и должна быть завершена «в ближайшее время» [3].

Действующее федеральное законодательство факультативно оперирует понятием «благоустройство» в следующих смыслах:

— сохранности, восстановления и облагораживания мест захоронения [7];

— обозначения жилого помещения, имеющего удобства и пригодного для проживания («благоустроенное жилое помещение») [5].

Градостроительный кодекс РФ, не раскрывая, использует две дефиниции: благоустройство, в том числе озеленение, и благоустроенное жилое помещение [4].

Легального определения понятия «благоустройство» федеральное законодательство не содержит.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит благоустройство территории муниципального образования к вопросам местного значения поселений и городских округов, для чего представительный орган муниципального образования утверждает правила благоустройства территорий муниципального образования [8].

Принято считать, что существенным фактором торможения развития правовой базы и практики благоустройства в муниципальном образовании является несовершенство градостроительного законодательства. В выступлении на совместном заседании Государственного совета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития 23 декабря 2013 г. Т. Голикова (Председатель Счетной палаты РФ) специально акцентировала внимание на этой проблеме [14]. В то же время данный вопрос представляется дискуссионным. Критики градостроительного законодательства не дают четкого ответа на вопросы: в чем проявляется это несовершенство? как оно влияет на деятельность органов местного самоуправления в сфере благоустройства? насколько существен этот факт? Приведем точку зрения В.Ф. Басаргина (министр регионального развития РФ в 2008—2012 годах): «Федеральное законодательство, упоминая понятие благоустройства, не раскрывает его, что существенным образом затрудняет определение круга задач, решаемых органами местного самоуправления в сфере благоустройства, а само благоустройство оказывается растворенным в целом ряде других вопросов местного значения» [6]. Полагаем, что градостроительное законодательство (при всех его недостатках) не оказывает существенного сдерживающего влияния на решение вопросов благоустройства.

Помимо Закона об общих принципах организации местного самоуправления на федеральном уровне упорядочение вопросов благоустройства осуществляется также нормативными документами федеральных органов исполнительной власти.

Регламентация основных процессов благоустройства в контексте внешнего благоустройства зданий и территорий, но без расшифровки самого понятия, содержится в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда (далее — Правила) [11], а в контексте благоустройства территорий — в Строительных нормах и правилах III-10-75 (далее — СНиП) [2].

Под внешним благоустройством в литературе понимается поддержание городской среды, формируемой сооружениями, их комплексами и относительно обособленными участками открытого пространства, которые во взаимосвязи образуют архитектурно-планировочную систему [1]. В регионах России в документах местного самоуправления под внешним благоустройством понимается архитектурно-художественное и санитарно-техническое состояние зданий, сооружений, объектов благоустройства, малых архитектурных форм, а также территорий, свободных от застройки [13]. Данная трактовка представляется в целом правильной.

Пункт 3.5 Правил включает в благоустройство размещение на фасадах указателей наименований улиц, а также флагодержателей, табличек с номерами подъездов и квартир, указателей пожарных гидрантов, геодезических знаков, канализационных колодцев; установку памятных досок на фасадах зданий, указателей координат обслуживающих организаций, органов местного самоуправления, экстренных и аварийных служб.

В сфере деятельности по благоустройству Правила рекомендуют на территории каждого домовладения иметь объекты благоустройства: оборудованную хозплощадку для сушки белья, чистки ковров, место отдыха взрослых, детскую игровую и спортивную площадку, площадку для выгула собак (по согласованию с органами местного самоуправления) (п. 3.5.11).

К нарушениям в сфере благоустройства Правила относят: загромождение балконов, а также их переоборудование; вывешивание белья на городских проездах; мытье автомашин в пределах придомовой территории; самостоятельное строительство гаражей, «стаек», оград; окрашивание оконных переплетов с наружной стороны цветом, отличающимся по цвету от установленного для данного здания; загромождение дворовой территории; утилизацию во дворах помоев, твердых бытовых отходов и мусора; крепление к стенам зданий баннеров, растяжек, вывесок, указателей и т. п., а также кондиционеров и спутниковых антенн без разрешения; складирование тары торговых организаций (арендаторов в жилых домах) на открытой территории домовладения.

Отдельными разделами Правила регламентируют озеленение (п. 3.8), снижение уровня шума и звукоизоляцию (п. 4.10.4), которые, на наш взгляд, также относятся к благоустройству. В целом, регламентация, содержащаяся в Правилах, представляется адекватной.

СНиП предусматривает соблюдение определенных правил при производстве и приемке работ по благоустройству территорий, включая подготовку их к застройке; работы с растительным грунтом; устройство внутриквартальных проездов, тротуаров, пешеходных дорожек, площадок, оград, открытых плоскостных спортивных сооружений; оборудование мест отдыха и озеленение (п. 1.1 главы 10 «Благоустройство территорий»). Таким образом, СНиП регулирует благоустройство территории, подготавливаемой к застройке (включая озеленение), а само благоустройство трактует как подготовительный этап к застройке [2]. Определения благоустройства СНиП не содержит.

Приведенные выше нормы Правил распространяются на работы по благоустройству территорий и участков размещения объектов жилищно-гражданского, культурно-бытового и промышленно-производственного назначения. В то же время дорожное хозяйство: строительство, реконструкция, ремонт муниципальных дорог, их уборка, уборка мусора, озеленение, уличное освещение — к благоустройству не относится. Более точной в этом плане представляется формулировка объектов благоустройства, данная в Методических рекомендациях бывшего Министерства регионального развития РФ (далее — Минрегион России) по разработке нормативных правовых актов и правил по благоустройству территорий муниципальных образований 2011 года (далее — Методические рекомендации) [10].

Для реализации единой практики применения действующих федеральных и региональных нормативных правовых актов, единообразной методики разработки и применения правил благоустройства территорий муниципальных образований, применения единых норм проведения работ по благоустройству, приведения нормативных актов муниципальных образований в сфере благоустройства в соответствие федеральному и региональному законодательству разработаны и утверждены Методические рекомендации. Однако необходимо отметить, что правовой статус документа недостаточно четко установлен в отечественной правовой науке.

Методические рекомендации определяют проектирование и эксплуатацию элементов благоустройства как цели обеспечения охраны здоровья человека, исторической и природной среды, а также инфраструктуры беспрепятственного передвижения маломобильных групп населения по территории муниципальных образований. Методические рекомендации ориентируют на разработку местных норм и правил благоустройства территорий с учетом утвержденной градостроительной документации (п. 1.4). Полагаем, что данный вопрос должен ставиться лишь в виде императива, но никак не рекомендации.

Методические рекомендации, не определяя само понятие «благоустройство», содержат основные дефиниции: «благоустройство территории», «элементы благоустройства территории», «объекты благоустройства территории», — нормируемый комплекс элементов благоустройства (п. 1.5).

Исходя из общего смысла Методических рекомендаций, благоустройство следует понимать как комплексное обеспечение инженерной подготовки, безопасности, озеленения, устройства покрытий, освещения, размещения малых архитектурных форм (монументальных объектов) и санитарного состояния. Именно в соответствии с таким подходом здесь разделены благоустройство по территориям: общественного (раздел 3), жилого (раздел 4), рекреационного (раздел 5), производственного (раздел 6), транспортного и инженерного (раздел 7) назначения.

В разделе 8 Методических рекомендаций, определяя, что регламентацию эксплуатации объектов благоустройства осуществляет орган местного самоуправления, Минрегион России рекомендовал включить в состав правил эксплуатации объектов благоустройства группу разделов по уборке территорий, озеленению, содержанию и эксплуатации дорог, освещению, содержанию животных, особым требованиям к доступности городской среды, праздничному оформлению и т. п.

Минрегион России нацеливал органы местного самоуправления на то, что содержание элементов благоустройства (в том числе восстановление и ремонт памятников) следует возлагать на физических и (или) юридических лиц (любых организационно-правовых форм), владеющих данными элементами благоустройства (п. 8.5.1). Указанным лицам также рекомендуется содержать элементы благоустройства, расположенные на прилегающих территориях. Содержание иных элементов благоустройства рекомендуется брать на себя администрациям муниципальных образований по соглашениям со специализированными организациями в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципальных образований.

Методические рекомендации содержат ряд указаний, явно выходящих за пределы такой формы, как рекомендация (п. 8.6.5). В частности, на площадях зеленых насаждений рекомендуется запретить ломать деревья и кустарники, разводить костры, портить скульптуры, делать надрезы и надписи, парковать автотранспортные средства на газонах, пасти скот и т. д. За большую часть из перечисленных действий Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также законодательство субъектов Российской Федерации уже предусматривают административную ответственность. Следовательно, отпадает необходимость рекомендовать вводить такие запреты органам местного самоуправления.

Вопросы благоустройства в плане учета и статистики также регламентированы в приказе Росстата от 28.10.2013 № 428, рассматривающем благоустройство внутригородских территорий в контексте производства общестроительных работ (асфальтирование, озеленение, установка детских площадок) [12].

Таким образом, в отличие от институциональной незавершенности (создание и ликвидация Минрегиона России), вопросы правового регулирования базовых понятий и требований к благоустройству на федеральном уровне представляются в основном решенными, хотя и требующими уточнения и коррекции. Полагаем, что несколько отличающаяся от мировой практики система федеральной регламентации основных направлений и стандартов благоустройства вполне адекватна для России и не требует, как это сделано во многих странах, передачи на региональный или местный уровень.

Список литературы

1. Андреева М.Н. Внешнее благоустройство городской среды (Организация и управление): дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.

2. Благоустройство территорий: СНиП III-10-75 (утв. постановлением Госстроя СССР от 25.09.1975 № 158). М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1997.

3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013—2015 годах. 28.06.2012. URL: http://news. kremlin.ru/acts/15786

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

5. Жилищный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14 (ст. 84, 85, 89).

6. Информационный и политический журнал местного самоуправления «Муниципальная Россия». 2010. № 8 (14). Конгресс муниципальных образований.

7. Консульский устав Российской Федерации: федер. закон от 05.07.2010 № 154-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3554 (ст. 35. Консульские действия по обеспечению сохранности и благоустройству российских воинских и гражданских захоронений).

8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

9. Об увековечении памяти погибших при защите Отечества: Закон РФ от 14.01.1993 № 4292-1 (ред. от 05.04.2013) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 7. Ст. 245.

10. Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований: приказ Минрегиона России от 27.12.2011 № 613 (с изм. от 17.03.2014 № 100/пр) // Законодательные и нормативные документы в ЖКХ. 2012. Март. № 3.

11. Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда: постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.2003 № 5176) // Российская газета. 2003. 23 окт. № 214 (доп. выпуск).

12. Об утверждении Указаний по заполнению форм федерального статистического наблюдения № П-1 «Сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг», № П-2 «Сведения об инвестициях в нефинансовые активы», № П-3 «Сведения о финансовом состоянии организации», № П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников», № П-5(м) «Основные сведения о деятельности организации»: приказ Росстата от 28.10.2013 № 428 (ред. от 18.12.2013). URL: http://www.gks.ru/

13. Правила внешнего благоустройства в муниципальном образовании «Город Киров» (утв. Решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 № 19/41 (в ред. от 31.03.2010)). URL: http://docs.cntd.ru/document/973020452

14. Совместное заседание Госсовета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей развития страны 23 декабря 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru/news/19882