Федеративное устройство и территория Российской Федерации как предмет исключительного ведения Российской Федерации

В.М. ПЛАТОНОВ,

 кандидат юридических наук, Председатель Московской городской Думы заведующий и профессор кафедры политических наук РУДН

Россия —  самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств, состоящее из большого числа субъектов федерации, отличающихся большим разнообразием.

Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что управление ею только из единого центра не представляется возможным. Российская Федерация занимает более 17 млн кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями и 11 часовыми поясами. На территории России проживает более 140 народов, находится более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации.

Разграничение и определение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется Конституцией Российской Федерации.

Как отмечает В.Д. Зорькин, «гигантское завоевание Конституции 1993 года состояло в том, что она закрепила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство для свободы внутри этих прочных конструкций»[1].  В этом смысле нельзя не признать, что отнесение Конституцией РФ  к ведению Российской Федерации федеративного устройства и территории Российской Федерации означает обеспечение, прежде всего, высокой централизации в указанных вопросах, на общем решении которых основано существование государства и его единство.

В статьях 1—6, 8, 11, 15 Главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» содержится указание на то, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; признается, что Российская Федерация является суверенным государством, а многонациональный народ России — носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; указывается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность которой обеспечивает Российская Федерация, и что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России; определяется общая структура субъектов Российской Федерации и их равноправие, а также такие основы федеративного устройства Российской Федерации, как ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации; закрепляется принцип единого и равного гражданства, действующего на всей территории Российской Федерации; гарантируется единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; закрепляется, что государственная власть осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституцией РФ; устанавливается высшая юридическая сила, прямое действие и применение Конституции РФ на всей территории Российской Федерации и недопустимость противоречия принимаемых в Российской Федерации законов и иных правовых актов Конституции РФ.

Более подробно конституционно-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов определяется в гл. 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», где  закрепляется состав Федерации, виды ее субъектов, порядок принятия в Федерацию новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов.

Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом.

Непосредственно в статьях 65—69 и 71—79 Конституции РФ решаются важнейшие вопросы федеративного устройства России. В ч. 1 ст. 65 Конституции РФ дана структурная характеристика России как федеративного государства. Российская Федерация отличается разнообразием форм образований составляющих федерацию. Это и республики, являющиеся национально-государственными образованиями, края, области и города федерального значения; автономная область; автономные округа. Фиксация в Конституции РФ перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Конституция РФ, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития.

Субъекты Федерации в конституционном отношении равноправны: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации ФС РФ и т.д.

Следует отметить, что по объективным причинам субъекты Российской Федерации фактически неравны. Асимметрия федерации — это результат ее исторического развития[2]. Можно сказать, что их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д. Идущий сейчас процесс объединения и укрупнения субъектов РФ служит, в том числе и фактором выравнивания их возможностей и статуса.

Статья 66 Конституции закрепляет, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республика характеризуется тем, что она является государством, имеющем свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.), территорию, которая не может быть изменена без ее согласия. Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции РФ устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации.

Статус всех других субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией РФ и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти.

Статус автономной области или автономного округа отличается тем, что они входят в состав края.

Статус субъекта Российской Федерации в силу ст. 66 Конституции РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.

Это конституционное положение соответствует общепризнанным нормам международного права, признающего недопустимость нарушения территориальной целостности и неприкосновенности, государственного единства во всех случаях, когда государство соблюдает права человека и уважает право граждан на участие в управлении страной непосредственно или через своих представителей.

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Определение этой сферы зависит от ряда факторов.

Закрепляя федеративное устройство Российской Федерации, Конституция РФ исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции равноправные народы России, имеющие право на самоопределение и желающие сохранить свою соединенность общей судьбой и исторически сложившееся государственное единство, осуществляют свое самоопределение в составе Российской Федерации. Для этого они избирают, сохраняют или изменяют форму этого самоопределения (республика, автономная область и др.). Например, ряд автономных областей (Адыгея, Алтай) стали республиками в составе Российской Федерации, Ингушская Республика образовалась в результате отделения от прежней Чечено-Ингушетии и т.д. При этом территориальная целостность России сохраняется.

Территория — неотъемлемый признак государственности, пространственный предел государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство — это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории[3].

Полномочия Федерации в отношении территории многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории.

Российская Федерация обладает высшей властью в отношении своей территории. Ее Конституция, федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Она определяет статус, режим и осуществляет защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа. Режим государственной границы устанавливается Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»[4]. По вопросам данного предмета ведения действуют также федеральные законы: «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; «О континентальном шельфе Российской Федерации», заключаются и ратифицируются соответствующие международные договоры и соглашениями Российской Федерации с сопредельными государствами.

Территория Российской Федерации одновременно является территорией ее субъектов.

Из текста ч. 1 ст. 67 следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации прямо отражено, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации. Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно[5].

Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта.

Тем не менее, Российская Федерация вправе устанавливать определенные ограничения на использование субъектами Федерации своих территорий.

Так, согласно Перечню территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан[6]  к таковым относятся некоторые территории Камчатской области, Приморского края, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Оренбургской области, Нижегородской области, Мурманской области и Республики Карелия, Архангельской области и Коми, Свердловской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Калининградской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Территория России может быть изменена в результате присоединения к ней иностранного государства или его части в статусе республики, края, области, автономного округа. Территория субъекта Федерации может быть изменена в связи с образованием нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов

Таким образом, целью существования Российской Федерации является обеспечение ее единства и целостности, защита интересов всего многонационального народа России, гарантированность прав и свобод человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства.

В свою очередь, выделение в качестве предмета исключительного ведения таких фундаментальных составляющих конституционного строя России, как федеративное устройство и территория Российской Федерации является необходимым условием для решения этих задач.

Библиография

1 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. — М.: Норма, 2007. С. 15.

2 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев // Правовая система «ГАРАНТ», 2003.

3 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 143.

4 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

5 Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. — М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. С. 98.

6 Постановление Правительства РФ  от 4 июля 1992 г. № 470 «Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // Собрание актов Президента Российской Федерациии Правительства Российской Федерации. 1992. № 2. Ст. 37.