Федеративные преобразования: шаги назад или оптимизация порядка формирования органов государственной власти?

УДК 342.8 

Страницы в журнале: 20-23

А.В. БЕЗРУКОВ,

кандидат юридических наук, доцент,  преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России,  abezrukov@bk.ru

Рассматриваются основные направления проводимых федеративных реформ в части формирования палат российского парламента и замещения должности главы региона. Анализируются прежние и действующие подходы. Оцениваются этапы проводимых преобразований избирательного законодательства. Предлагаются оптимальные подходы к формированию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации и глав регионов. Отмечаются тенденции реализации конституционного принципа федерализма и демократизации федеративных отношений.

Ключевые слова: реформа, полномочия, избирательная система, депутат, субъект, парламент.

Federal Reorganization: Steps Backwards or Optimization of Forming State Power?

Bezrukov A.

The basic directions of the federal reforms aimed at formation of the houses of the Russian parliament and replacement of the head of a region are considered.  The article analyzes   past  and  current  approaches. The author estimates the stages of the transformation of the  electoral law, proposes optimal approaches to the formation of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, as well as to the election of deputies of the State Duma of the Russian Federation and the regional heads. The tendencies of implementation of the constitutional principle of federalism and democratization of federal relations are highlighted.

Keywords: reform, powers, electoral system, deputy, subject, parliament.

Федеративные реформы продолжают осуществляться с различной периодичностью, охватывая вопросы укрепления властной вертикали, разграничения полномочий, избирательные правоотношения. При этом большое значение законодатель уделяет поиску оптимальной модели образования органов государственной власти, что выражается в систематическом изменении порядка формирования палат российского парламента, регламента замещения должности главы региона.

После неоднократной модернизации избирательной системы (отмены порога явки, графы «против всех», пропорционализации депутатских выборов) произошло очередное изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации). После перехода от должностного к представительному способу комплектования палаты законодателем был уточнен порядок организации Совета Федерации, который с 1 января 2011 года стал формироваться только из числа депутатов региональных и местных представительных органов. В Федеральном законе от 14.02.2009 № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривалось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются не с момента подтверждения его полномочий Советом Федерации, а с момента его избрания (назначения) соответствующим региональным органом власти, а прекращаются с момента его отзыва соответствующим органом субъекта Российской Федерации. Причем представления Председателя Совета Федерации, как прежде, не требовалось.

Однако 3 декабря 2012 года Парламентом РФ был принят Федеральный закон № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который скорректировал процедуру его формирования. Кандидаты от парламента субъекта Российской Федерации могут выдвигаться только из числа депутатов соответствующего регионального законодательного органа, причем предложить кандидата может спикер, фракция или объединение депутатов числом не меньше одной пятой от общего количества депутатов. Кандидаты от главы субъекта Российской Федерации должны будут пройти процедуру выборов вместе с ним списком в составе трех претендентов на пост сенатора. Избиратель, отдав предпочтение тому или иному кандидату в губернаторы, должен будет также выбрать одного из трех предложенных им кандидатов в Совет Федерации. Первоначально предполагалось: кто из тройки кандидатов наберет наибольшее количество голосов избирателей, тот и будет представлен в верхнюю палату российского парламента. Однако впоследствии законодатель оставил окончательный выбор своего представителя за главой субъекта Российской Федерации, что, по сути, не позволяет определить смысл участия избирателей в процедуре отбора кандидатов и фактически делает его фиктивным. Законодателем ужесточены требования к кандидату в члены Совета Федерации. Среди них — безупречная репутация, проживание в соответствующем субъекте Российской Федерации не менее 5 лет.

Очевидно, что такие преобразования демократизировали процедуру формирования верхней палаты. Во-первых, теперь это представители от регионов и их населения, которые знакомы с проблемами регионов и прошли процедуру выборов, получив мандат доверия от избирателей. Во-вторых, такой шаг, по сути, позволяет нам вернуть многостепенные выборы, имеющие свои сильные стороны, и не требует в этой части изменения Конституции РФ. В-третьих, качественный состав верхней палаты представлен более разнообразными политические формированиями, что создает прочную платформу для конструктивной работы в парламенте.

Но чтобы смоделировать оптимальный вариант формирования верхней палаты, необходимо оставить за избирателем право окончательного выбора кандидата от главы региона. В перспективе видится обоснованным переход к прямым выборам членов Совета Федерации, что серьезно расширит возможности реализации избирательных прав граждан и укрепит демократическую основу российского парламента[1].

После установления пропорциональной системы, а затем введения преференциального голосования Президент РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года предложил вернуться к прежней схеме избрания депутатов Государственной Думы по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, при которой половина депутатов избираются по партийным спискам, вторая половина — по одномандатным округам[2].

Такой подход вовсе не является анахронизмом или шагом назад. Возврат к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы неоднократно предлагался многими конституционалистами, поскольку данная избирательная система представляется наиболее оптимальной, в ней сбалансированы достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, она создает более демократичную платформу для выборов депутатов Государственной Думы и учитывает как политические (партийные), так и индивидуальные предпочтения избирателей.

Неоднократно происходило изменение модели замещения должностей глав регионов. Руководитель региона до 2005 года избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[3].

Законодатель сохранил прежние требования к кандидату на должность главы региона: им может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Он не может быть депутатом, занимать иные государственные и муниципальные должности. Гражданин Российской Федерации не может быть наделен полномочиями губернатора на срок свыше 5 лет.

С 2005 года действовала модель наделения гражданина Российской Федерации полномочиями главы региона по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта Российской Федерации. Президенту РФ первоначально полпреды в федеральных округах, а затем лидирующие в региональном парламенте политические партии предлагали кандидатуры на должность главы субъекта Российской Федерации, из числа которых он вносил единственную кандидатуру в парламент региона. Последний под угрозой роспуска вынужден был безальтернативно ее рассмотреть и одобрить. Как сама процедура, так и правовая конструкция «наделения гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» повлекли обоснованную критику в научной литературе[4].

В дальнейшем по инициативе Президента РФ законодатель установил, что главы субъектов Российской Федерации вновь избираются населением субъекта Российской Федерации.

По сути, возвращены прямые выборы глав регионов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, но в усложненном порядке. Кандидаты на указанную должность предлагаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями и выдвинутыми в порядке самовыдвижения кандидатами. Правда, не вполне прозрачен смысл и предмет таких консультаций, их юридические последствия. Вместе с тем в определенной мере обоснованны суждения о том, что такое нормативное положение закладывает возможности нарушения принципа равного избирательного права, поскольку в отношении одних кандидатов и избирательных объединений глава государства может таким правом воспользоваться, в отношении других — нет[5]. И действительно, шансы победить при поддержке или проиграть на выборах при критической оценке Президентом РФ у соответствующих кандидатов соответственно существенно возрастают.

В субъектах Российской Федерации кандидатов должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. В городах федерального значения кандидатов также должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и избранных на выборах глав внутригородских муниципальных образований. При этом кандидату необходимо получить поддержку не менее чем в трех четвертях соответственно муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований. Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указанной поддержки необходимо собрать от 0,5% до 2% подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Такой подход в определенной мере нарушает принцип равного пассивного избирательного права кандидатов, поскольку, во-первых, для самовыдвиженцев устанавливаются дополнительные требования и, во-вторых, сбор подписей избирателей самовыдвиженцами расширяет возможности предвыборной агитации.

Ограничивает законодатель пассивное избирательное право для лиц, замещавших должность руководителя субъекта Российской Федерации и отрешенных от этой должности Президентом РФ: в течение 2 лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении такого лица от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное лицо не может быть выдвинуто кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

В связи с возвращением к прямым выборам на практике многие главы регионов задолго до окончания срока своих полномочий подали в отставку, тем самым фактически обошлись процедурой переназначения. Причем в Омской области фактически наделенный полномочиями главы субъекта Российской Федерации гражданин Российской Федерации приступил к исполнению своих полномочий по истечении 1 месяца. И опасения ряда исследователей в отношении того, что невозможно избрание одного кандидата на должность, которая в данный момент не является вакантной, вряд ли имеют веские основания[6]. Граждане России неоднократно избирали Президента РФ, и он вступал в должность по истечении 2 и более месяцев после дня голосования, до этого пребывая в качестве гражданина, избранного на должность Президента РФ. Главное при проведении таких преобразований — не выходить за рамки конституционного поля, сохранить непрерывность и преемственность государственной власти.

Между тем в Парламент РФ был внесен законопроект, который предусматривает альтернативную возможность субъекту Российской Федерации самостоятельно принять решение, через какие выборы — всенародные или депутатские — должен замещать свой пост руководитель региона. Федеральным законом от 02.04.2013 № 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» законодатель внес очередные изменения в ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрев возможность установления субъектом Российской Федерации в конституции (уставе), законе субъекта Российской Федерации, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами парламента субъекта Федерации. И первыми субъектами Российской Федерации, воспринявшим такую модель избрания главы региона, явились Республика Дагестан и Ингушетия.

Кандидаты для избрания на должность главы региона представляются в парламент субъекта Российской Федерации Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в Государственную Думу и соответствующем региональном парламенте. Каждая политическая партия предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур, причем это может быть лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо беспартийное лицо.

Президент РФ из всех предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность главы региона в парламент субъекта Российской Федерации. Порядок избрания главы региона депутатами определяется конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

Таким образом, законодатель установил возможность парламентских выборов глав регионов, причем отбор кандидатов фактически осуществляется политическими партиями и Президентом РФ, а депутатам регионального парламента предстоит выбрать одного из трех кандидатов, предложенных главой государства. И несмотря на то что такой подход уже получил политическую поддержку[7], следует обратить внимание на усиление в данной модели избрания главы региона роли политических партий и главы государства. В целом этот принцип отвечает демократическим устоям при условии сохранения самостоятельности при определении способа избрания их руководителя, причем велика вероятность того, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации сохранит прямое избрание глав регионов населением данных субъектов.

 Законодателем предусмотрен отзыв избирателями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае определения судом фактов нарушения им федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого, без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также установлены основные требования к процедуре отзыва. Для унификации правового регулирования процедуры отзыва главы субъекта Российской Федерации рабочей группой ЦИК России разработан Модельный закон «О порядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»[8].

Таким образом, проводимые федеративные преобразования в части формирования палат российского парламента и определения способа замещения должности главы субъекта Российской Федерации отличаются периодической динамикой и в целом, на первый взгляд, могут рассматриваться как шаг назад, что не воспринимается однозначно позитивно.

Действительно, зачем законодатель возвращается к ранее действующим моделям формирования органов государственной власти? Не свидетельствует ли это о поспешности прежних федеративных преобразованиях и их откате назад? Думается, что разумность и оптимальность таких преобразований продиктована временем и издержками во многом стремительно проведенных предшествующих федеративных преобразований (пропорционализация парламентских выборов, отмена выборов глав регионов и пр.).

В любом случае следует подчеркнуть: современные  федеративные  преобразования  носят более  демократичный  характер, что расширяет возможности реализации конституционных принципов федерализма и демократического государства, способствует осуществлению избирательных прав граждан Российской Федерации в части возвращения к прямым выборам глав регионов и установления смешанной системы выборов депутатов Государственной Думы. Потому следует в целом поддержать такие преобразования при условии их окончательности и завершенности. Тем не менее в дальнейшем законодателю предстоит вернуться к завершению порядка формирования Совета Федерации, усилив роль избирателей при отборе кандидатов от главы субъекта Российской Федерации, а возможно, и разработать механизм прямых выборов сенаторов в рамках положений действующей Конституции РФ.

Библиография

1 См., например: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 35—36; Юсубов Э.С. К вопросу о прямых выборах членов Совета Федерации в контексте реформы избирательного законодательства // Избирательное законодательство: проблемы и пути совершенствования: материалы VII Междунар. науч.-практ. конф. — Томск, 2013. С. 75—77.

2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек. С. 2—3.

3 Причем установление языковых цензов, оседлости неправомерно, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ). См.: постановления КС РФ от 10.12.1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»; от 27.04.1998 № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан “О Президенте Республики Башкортостан” (в ред. от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан “О выборах Президента Республики Башкортостан”».

4 См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 5—7; Безруков А.В. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 25—27; Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 42—43; Чертков А. Федерализм и обеспечение единства государственной власти: некоторые аспекты // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 3. С. 101—102.

5 См.: Макарцев А.А. Электоральная правотворческая политика: проблемы реализации в современной России // Материалы IV Междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения»: сб. тезисов / отв. ред. В.И. Фадеев, Г.Д. Садовникова. — М., 2012. С. 64—65.

6 См.: Дзидзоев Р.М. Указ. ст. С. 43—44.

7 См.: Петров В. Решать регионам. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко прокомментировала законопроект о новом порядке избрания губернаторов // Российская газета. 2013. 24 янв. С. 3.

8 Российская газета. 2012. 05 окт.