Финансовая политика Европейского Союза и Европейский фонд финансовой стабильности

УДК 341.217(4)

Страницы в журнале: 121-124

О.М. Мещерякова,

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов Россия, Москва om23375@gmail.com

Исследуются экономико-правовые проблемы европейского интеграционного процесса. Анализируются механизмы финансовой помощи государствам — членам зоны евро: Европейский фонд финансовой стабильности, а также новый Европейский механизм стабильности. На примере анализа норм Лиссабонского договора рассмотрены вопросы функционирования финансовой системы Европейского Союза.

Ключевые слова: Европейский фонд финансовой стабильности, экономический и валютный союз, Европейская система центральных банков, Европейский центральный банк.

Европейский Союз (далее — ЕС) как интеграционное объединение обладает весьма непростым механизмом правового регулирования в финансовой сфере. Сложности в первую очередь связаны с особенностями права ЕС как интеграционного права.

Механизм правового регулирования различных сфер сотрудничества государств — членов ЕС в интеграционном праве носит двойственный характер. Эта особенность связана с теми коллизиями, которые возникают между национальным и европейским правопорядками. Указанная двойственность свойственна как европейскому интеграционному процессу в целом, так и правовому регулированию сотрудничества государств — членов в различных сферах, и в первую очередь в финансовой.

Если рассматривать финансовую сферу в праве ЕС, то указанная особенность права ЕС как интеграционного права усиливается тем, что границы зоны евро не совпадают с территорией действия права ЕС. Например, согласно ст. 1 Протокола № 14 «О Еврогруппе» (далее — Протокол № 14), который является приложением к Лиссабонскому договору о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13.12.2007 (далее — Лиссабонский договор), министры государств — членов ЕС, денежной единицей которых является евро, проводят совместные заседания, к участию в которых приглашается Европейский центральный банк (далее — ЕЦБ), в неформальном порядке (см.: [2, с. 401]). Таким образом, приведенная норма закладывает двойственность структуры ЕЦБ. Кроме того, ст. 1 Протокола № 14 в сочетании со ст. 123—125 Договора о функционировании Европейского Союза от 25.03.1957 (в ред. Лиссабонского договора) (далее — ДФЕС), которые запрещают ЕЦБ предоставлять кредиты органам публичной власти, иным публичным учреждениям или предприятиям государств — членов ЕС (см.: [2, с. 271]), создают значительные трудности в правовом регулировании финансовой сферы европейского интеграционного процесса. Рассмотрим, каким образом сложность регулирования финансовой сферы европейского интеграционного процесса отражается в структуре ЕЦБ.

ЕЦБ был образован 1 июня 1998 года. Он является основным европейским денежно-кредитным институтом, который сыграл ведущую роль не только в подготовке к вводу в обращение евро, но и в создании Европейского фонда финансовой стабильности. Штаб-квартира ЕЦБ расположена во Франкфурте-на-Майне.

ЕЦБ наделен исключительным правом санкционирования эмиссии евро, он обладает собственным уставным капиталом. ЕЦБ является юридическим лицом, а также единственным институтом ЕС, обладающим самостоятельной правосубъектностью. Тем не менее особенности развития европейского интеграционного процесса сказались на его структуре.

Основной рабочий орган ЕЦБ — это Совет управляющих, в который входят члены Правления и руководители центральных банков стран зоны евро. В Совет управляющих входят президент, вице-президент ЕЦБ и руководители центральных банков всех государств — членов ЕС, вне зависимости от их принадлежности к зоне евро. Еще один орган в структуре ЕЦБ — Общий совет. Он создан в целях координации денежной политики, проводимой в рамках зоны евро, с центральными банками стран, не входящих в зону евро.

Таким образом, несмотря на то, что ЕЦБ осуществляет единую денежную политику и возглавляет Европейскую систему центральных банков, его структура имеет в своей основе некую двойственность, в отдельных аспектах затрудняющую реализацию ЕЦБ его правосубъектности (см.: [3, с. 52]).

Так, например, в связи с мировым экономическим кризисом некоторые государства — члены ЕС, прежде всего страны Южной Европы, столкнулись с серьезными экономическими трудностями. В 2010 году Греция находилась на грани государственного дефолта, ответственность за который, естественно, лежит на национальных властях Греции.

В связи с мировым кризисом и в целях создания механизмов финансовой помощи государствам — членам ЕС в период с марта 2010 по июль 2013 года был учрежден Европейский фонд финансовой стабильности (The European Financial Stability Facility [далее — EFSF]). Однако этот институт в своей работе столкнулся с препятствиями, которые обусловлены упомянутыми выше нормами ст. 123—125 ДФЕС. Помимо этого, цена спасения еврозоны не могла быть определена на уровне ЕС в силу того, что многие показатели, связанные с государственными бюджетами, не могут быть предметом оценки со стороны институтов ЕС.

Таким образом, стоимость финансового пакета оздоровления стран Южной Европы очень сложно оценить. Более того, возник также вопрос о спасении банковской системы «проблемных» стран, и, следовательно, «цена вопроса» возросла. Стало очевидно, что страны Южной Европы все более погружаются в бюджетно-долговой кризис. Возник вопрос об интервенциях ЕЦБ на долговых рынках путем скупки государственных облигаций «проблемных» стран. Однако слова главы Бундесбанка Федеративной Республики Германии (далее — ФРГ) Йенса Вайдманна, являющегося также членом Совета управляющих ЕЦБ: «Мы не должны недооценивать риск того, что финансирование со стороны Европейского центрального банка может вызвать привыкание» заставили всех задуматься о целесообразности этой идеи (см.: [5]). Проблема получила комплексный характер. Европейский антикризисный план мероприятий провалился, а председатель ЕЦБ Марио Драги предложил ввести новый потолок для роста доходности государственных облигаций «проблемных» стран.

Следует отметить, что во многом сложности, с которыми сталкивается финансовая политика ЕС, заложены в его учредительных договорах, на что в середине XX века, т.е. в самом начале европейского интеграционного процесса, указывали представители Великобритании, участвовавшие в заседаниях ЕС в качестве наблюдателей. Так, в 1955 году на конференции в Мессине, когда шло обсуждение принципов, на которых будут базироваться европейские сообщества, представитель от Великобритании заявила следующее: «Будущий договор, который вы обсуждаете, не имеет шанса получить всеобщее одобрение. Если согласование по нему будет достигнуто, то у него не останется шанса быть воплощенным в жизнь. А если этот договор все же будет реализован, то окажется совершенно неприемлемым для Великобритании» [1, с. 62]. Так, Великобритания, традиционно играющая на европейских противоречиях и занимающая в ЕС особую позицию, лишь подтвердила точку зрения бывшего федерального канцлера ФРГ Г. Шредера: «В самом начале своего канцлерства я считал, что германо-французские отношения можно дополнить британской компонентой, создав своего рода треугольник. Это предположение было иллюзией, в обозримом будущем от Великобритании не следует ждать особой заинтересованности в европейской интеграции. Эта страна продолжает свои попытки утвердиться в роли некоего посредника в трансатлантических отношениях» [4, с. 315].

Возвращаясь к сегодняшним реалиям, следует отметить, что после длительного обсуждения министры финансов государств — членов ЕС договорились о создании некоей системы регулирования и надзора за финансовыми учреждениями государств — членов ЕС.

На саммите министров экономики и финансов стран ЕС было решено создать Единый механизм надзора (Single Supervisory Mechanism [далее — SSM]), который должен быть дополнен Единым механизмом разрешения проблем (Single Resolution Mechanism [SRM]), позволяющим закрывать находящиеся на грани банкротства банки и запускать режим защиты вкладчиков.

Следует отметить, что SSM должен стать основой банковского союза ЕС. Однако нерешенным остается вопрос о разделении функций надзора и монетарной политики внутри ЕЦБ, т.к. не все государства — члены ЕС входят в зону евро1.

Решение о необходимости создания механизма надзора было принято большинством голосов как в странах зоны евро, так и в странах, не входящих в зону евро. Согласие дала даже Великобритания, которая считалась главными препятствием на пути законопроекта. ЕС удалось встать на путь создания такого соглашения в банковской сфере, которое позволило бы «обойти» нормы ст. 123—125 ДФЕС и дало возможность фондам помощи еврозоны напрямую рекапитализировать проблемные банки вместо того, чтобы одалживать деньги правительствам этих государств. Благодаря этой системе власти ЕС надеются избежать в будущем необходимости привлекать средства налогоплательщиков для спасения проблемных банков. Следует отметить, что предложенная мера должна в значительной мере исправить ситуацию, в которую государства — члены ЕС попали в связи с оказанием помощи кредитным учреждениям, из-за чего им пришлось пережить в течение нескольких лет режим жесточайшей экономии, а также повторную рецессию.

Таким образом, несмотря на то, что учредительные договоры ЕС во многих случаях накладывают ограничения на действия со стороны институтов ЕС, прежде всего в финансовой сфере, главы государств — членов ЕС на саммитах могут принимать решения, которые позволяют обойти «острые углы». Еще одним примером этому является появление EFSF, учреждение которого стало своеобразным компромиссом, направленным на то, чтобы обойти норму ст. 123 ДФЕС, которая запрещает ЕЦБ не только предоставлять кредиты кредитным учреждениям и органам публичной власти государств — членов ЕС, но и приобретать их долговые инструменты [2, с. 271]. EFSF создан в форме акционерного общества в соответствии с законодательством Люксембурга и может предоставлять в долг 250 млрд евро. Кроме того, обязательным участником отношений по предоставлению финансовой помощи является Международный валютный фонд.

Следует также упомянуть, что деятельность EFSF ограничена тем, что он не наделен правом покупки государственных облигаций стран-должников на финансовых рынках. Такое ограничение было введено ЕЦБ для предотвращения спекулятивной деятельности со стороны EFSF.

Итак, несмотря на исключительную роль ЕЦБ в создании европейского механизма стабильности (см.: [3]), все решения по вопросам функций институтов ЕС, программ долгосрочного развития ЕС, а также различных стабилизационных мер принимаются на саммитах ЕС и заседаниях Совета министров ЕС. Механизмы решения вопросов, касающихся финансовой политики ЕС, также обсуждаются на саммитах ЕС. Это дает возможность «обойти» те или иные нормы учредительных договоров и принять решение в формате продвинутого сотрудничества.

Список литературы

1. Бжезинский З. Великая шахматная доска. — М.: Волтерс Клувер, 2009. — С. 62.

2. Европейский Союз: основные акты в редакции Лиссабонского договора / отв. ред. С.Ю. Кашкин. — М.: ИНФРА-М, 2008. — С. 271, 401.

3. Мещерякова О.М. Финансовая политика Европейского Союза и Федеральный Конституционный Суд ФРГ // Юридический мир. 2012. № 10. С. 52.

4. Шредер Г. Решения. Моя жизнь в политике. — М.: Волтерс Клувер, 2007. — С. 315.

5. Внутренняя политика Евросоюза. URL: http://voprosik.net/vnutrennyaya-politika-evrosoyuza/ (дата обращения 01.08.2014).