Финансовая правосубъектность Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе [1]

УДК 347.73:342.536.5

Страницы в в журнале: 36-4

Е.М. Вожова,

аспирант кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия Россия, Москва dfs115@yandex.ru

Исследуется компетенция Министерства финансов РФ в сфере бюджетного процесса, а именно на стадиях исполнения федерального бюджета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Проведен анализ преобразований на указанных стадиях бюджетного процесса с учетом тенденции мировой глобализации. Освещена работа Министерства на каждой стадии бюджетного процесса. Проанализирован комплекс практических проблем реализации бюджетной реформы на основе метода сравнительно-правового исследования. Подчеркнуто значение системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) и ее влияние на финансовую правосубъектность Минфина России.

Ключевые слова: Министерство финансов РФ, бюджет, бюджетный процесс, федеральный бюджет, проект федерального бюджета, бюджетирование, бюджетная реформа.

В  первой части статьи[1] нами был проведен научный анализ финансовой правосубъектности Министерства финансов РФ на начальных стадиях бюджетного процесса до момента окончательного утверждения закона о федеральном бюджете. Был проанализирован комплекс практических проблем реализации бюджетной реформы в России на основе метода сравнительно-правового исследования опыта зарубежных стран. Следует отметить практическую значимость проведения дальнейшего анализа финансовой правосубъектности Министерства в бюджетном процессе, что поможет сформировать представление о системе его полномочий и выявить комплекс проблем и вопросов, требующих решения на современном этапе реформирования.

Исполнение федерального бюджета. В соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ, а организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Данным финансовым органом является Министерство финансов РФ (п. 2 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» [11]). Возложение обязанности по исполнению бюджета непосредственно на орган, составивший его проект, либо подведомственные ему службы или департаменты характерно для многих государств[2]. Это объясняется главным образом тем, что никакой иной орган власти не способен организовать и наиболее четко проследить за выполнением закона о бюджете, чем орган, основной функцией и целью существования которого является подготовка проекта бюджета. Структурно и функционально это правильная расстановка приоритетов. Более того, данный факт можно отнести к совокупности доказательств необходимости выступления либо иного прямого участия представителей Минфина России при рассмотрении проекта федерального бюджета (далее — ПФБ) в Государственной Думе. Таким образом, в данном аспекте Россия не отличается какой-либо спецификой и следует мировой практике.

Процесс исполнения бюджета можно рассматривать через призму двух аспектов: юридического и собственно финансового. Юридический аспект заключается в построении системы исполнения бюджета на определенных принципах, стандартах деятельности и обеспечивается соответствующей правовой базой, разрабатываемой главным образом на уровне приказов Минфина России. Рассмотрим некоторые используемые Минфином России в своей практической деятельности принципы исполнения федерального бюджета (далее — ИФБ) в сравнении с зарубежным опытом. На этих принципах базируется организация бюджетного процесса и ИФБ [5, c. 19—31].

В соответствии с принципом единства кассы все собранные доходы поступают на единый счет министерства финансов в центральном банке, с которого и производятся все ассигнования в соответствии с законом о бюджете. Аналогичная практика действует в Казахстане, где применяется принцип единого казначейского счета: бюджетные счета открыты в Национальном банке для централизованного осуществления операций и ведения их учета на принципах единства кассы. Применение принципа единства кассы прослеживается при исполнении бюджета в Венгрии, Эстонии, Чили, Франции, США, Канаде, Норвегии, Швеции, ЮАР, Нидерландах. Между тем есть государства, в которых ведение счетов децентрализовано, и система исполнения бюджета основана на принципе множественности счетов[3]. Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным[4].

С данным принципом непосредственно связан и принцип кассового исполнения бюджета, представляющий собой финансовый аспект системы исполнения бюджета. При этом существует три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская, смешанная. Так, казначейская система характерна для России, Франции, Испании, Канады, США, Казахстана, Венгрии, Эстонии, Чили. Кассовое исполнение в этих странах возлагается на специальный орган министерства финансов — казначейство и систему казначейских касс. В Японии, Канаде, Болгарии, Беларуси [21, c. 118] кассовое исполнение осуществляет Центральный банк, а в Дании — банк — победитель тендера, проводимого Минфином. В Германии существует смешанная система исполнения бюджета: на уровне федерации кассовое исполнение бюджета осуществляется по банковской системе, а на местном уровне — по казначейской [20, c. 420—421]. Выбор системы исполнения бюджета зависит, безусловно, от политических установок и событий, произошедших в конкретном государстве[5].

В контексте ИФБ интерес вызывает принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ), внедрение которого прямым образом способствует реализации концепции БОР в нашем государстве. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Реализация данного принципа в ходе ИФБ заключается, по мнению автора, в предоставлении свободы субъектам бюджетного планирования в определении объемов расходования бюджетных средств в течение установленного периода для достижения поставленных целей, а также в выработке системы стимулов при ИФБ для рационального использования бюджетных средств. Так, в США предоставление свободы получателям бюджетных средств проявляется в том, что остаток неизрасходованных средств не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы, в результате чего создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса. Получатели имеют простор, т. е. стимул для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по финансовым годам [4, c. 162]. В Российской Федерации по данному направлению также ведется активная работа. Так, для достижения стимулов работы министерств по внедрению БОР на стадии ИФБ с 2004 года проводится эксперимент, суть которого состоит в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента[6]. Кроме того, в результате внесения изменений в ст. 242 БК РФ добавлен пункт 9 [9], предусматривающий модель свободы получателей бюджетных средств по аналогии с моделью США: остатки средств федерального бюджета, не использованные получателями бюджетных средств, находящиеся на специальных счетах, открытых в соответствии с условиями соглашений с международными финансовыми организациями, не подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета и подлежат использованию ими в текущем финансовом году на те же цели. Однако это не распространяется на остаток денежных средств, находящихся на едином счете бюджета. В США же действует принцип единства кассы, и свобода получателей бюджетных средств распространяется на все случаи. Представляется, что России необходимо работать в данном направлении и дальше в свете реализации программно-целевого финансирования путем анализа опыта других стран.

Для исполнения бюджета недостаточно принятие закона, его утвердившего. Необходимы дополнительные «рычаги» доведения информации до конечных получателей. Этими «рычагами» является сводная бюджетная роспись и кассовый план[7]. Порядок осуществления работы на основании этих документов и механизм их составления урегулирован на уровне приказов Минфина России [10; 13]. К нашей системе по данному вопросу и решающей роли в ней министерства финансов близок опыт Японии, где платежные сметы (на основании которых субъект бюджетного планирования может обратиться в Банк Японии для предоставления ассигнований на его расходы) утверждаются только Министерством финансов Японии [3, c. 132]. В Республике Беларусь исполнение бюджета также осуществляется на основании сводной росписи, именуемой «бюджетная роспись доходов и расходов» [21, c. 117].

Сводная бюджетная роспись (ст. 217 БК РФ) — документ, с помощью которого осуществляется ИФБ по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Ведется сводная бюджетная роспись главным распорядителем бюджетных средств. С помощью данного документа непосредственно до распорядителей бюджетных средств доводится информация об имеющихся бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. Сводная бюджетная роспись отражает все изменения, внесенные в закон о бюджете. Однако можно внести изменения в эту роспись и без внесения изменений в закон о бюджете (п. 3 ст. 217 БК РФ), что существенно упрощает ее применение, а бюджетному процессу придает большую гибкость.

Так, в России указанные изменения осуществляются по предложению главного распорядителя бюджетных средств Министерством финансов РФ в строго установленных случаях. Возможность перераспределения бюджетных средств отмечена во многих странах. Но данная процедура строго индивидуальна. Во Франции министерства самостоятельно могут перераспределять средства между статьями программ в процессе исполнения своих бюджетов[8]. Однако для перераспределения бюджетных средств  между министерствами и целыми программами необходимо разрешение законодательной власти (одобрение бюджетных комитетов Парламента). Аналогичный порядок одобрения перераспределения бюджетных средств с участием Парламента отмечается в Великобритании, Норвегии, Австралии (по согласованию с Министерством финансов и дерегулирования), ЮАР (по согласованию с Казначейством), Дании (согласование с Министерством финансов и утверждение Комитетом по финансам Парламента), в Гонконге (с одобрения Финансового комитета Законодательного совета по предложению финансового секретаря (министра финансов)) [24, c. 135]. В Финляндии и Эстонии данный вопрос решается на уровне постановлений Правительства, а в Нидерландах согласуется с Минфином.

В то же время в основе практического ИФБ по доходам и расходам лежит кассовый план (ст. 217.1 БК РФ), представляющий собой прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Составление и ведение кассового плана осуществляется Федеральным казначейством, т. е. службой, подведомственной Минфину России.

ИФБ проходит по трем основным направлениям: по расходам, по доходам и по источникам финансирования дефицита федерального бюджета. Следует отметить, что большую роль в ИФБ играет бюджетная классификация[9], коренным образом изменившая свое содержание в ходе перехода Российской Федерации на новую систему среднесрочного планирования. В настоящее время бюджетная классификация применяется к расходам, доходам и источникам финансирования дефицита. Две последних составляющих ранее (до 2007 года) выпадали из бюджетной классификации, что не позволяло построить общую систему, показывающую экономическую сущность операций. Нынешняя бюджетная классификация, предусмотренная отдельной главой БК РФ, практична. Новации, произошедшие в этой сфере исполнения бюджета, приблизили бюджетную классификацию к международным стандартам и позволили провести внедрение свойственных системе БОР принципов управленческого учета: расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации классификации и учета к своим нуждам, поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом [6, c. 29].

В соответствии со ст. 236 БК РФ не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление. Однако данное требование не распространяется на Российскую Федерацию. Таким образом, получается, что в процессе ИФБ в целях повышения эффективности использования бюджетных средств создали систему более эффективного управления поступающими в федеральный бюджет доходами. Организацией данного направления деятельности в рамках ИФБ занимается Минфин России через подведомственную ему службу — Федеральное казначейство [12; 15]. В литературе отмечается, что произошедшие изменения — это положительный момент2 в практике реформирования ИФБ, позволяющий извлекать дополнительную прибыль[10]. Однако есть и критика этого нововведения, связанная с неудачным опытом размещения денежных средств государства в коммерческих банках в 1990-х годах, а также с отсутствием экономических расчетов с учетом инфляционных процессов в нашем государстве[11].

Анализ ИФБ показывает, что финансовая правосубъектность Минфина России не ограничивается только организацией этой стадии: ведется обширная нормотворческая деятельность на уровне приказов.

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Данная стадия бюджетного процесса является новацией бюджетного законодательства, применяющейся с 1 января 2008 г.Ее введение позволило ликвидировать имевшийся ранее недостаток, когда существовал определенный временной разрыв между составлением и рассмотрением отчетности об исполнении. Например, отчет об исполнении федерального бюджета за 2004 год рассматривался Государственной Думой в марте-апреле 2006 года, когда его актуальность была уже потеряна. Между тем бюджетная отчетность содержит огромный массив крайне ценной для бюджетного планирования информации, необходимой для принятия решений в следующем бюджетном цикле [22, c. 113—114].

В целом на данной стадии в свете концепции БОР осуществляется сопоставление результатов исполнения федерального бюджета с показателями, утвержденными на стадии их рассмотрения. Главной целью данной стадии является придание федеральному бюджету статуса исполненного или неисполненного. В этих целях составляется отчет об исполнении федерального бюджета [14] (далее — ОИФБ). ОИФБ является составной частью бюджетной отчетности Российской Федерации (п. 3 ст. 264.1 БК РФ). Минфином России установлены единая методология и стандарты бюджетного учета и отчетности на основе метода начислений. Применение данного метода бухгалтерского учета характерно для стран, перешедших на новую систему программно-целевого бюджетного планирования. Метод начислений широко применяется в Швеции (с 1995 года [2, c. 42—49]), Эстонии, Чили, Франции, Великобритании, Дании, Финляндии, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР[12].

Сущность данного метода заключается в том, что абсолютно все экономические отношения, имеющие место между учреждением/органом власти и внешней средой, отражаются в учете, причем в тот период, к которому они относятся. Таким образом, достигается реальное отражение затрат на деятельность бюджетного учреждения и появляется реальная возможность оценки ее эффективности. Учету подлежат все активы государства, включая налоговые и таможенные платежи, землю, недра, иные непроизводственные активы и т. д. При этом государственные учреждения и органы власти, являющиеся одновременно потребителями средств бюджета в процессе своей деятельности и органами, администрирующими определенные виды доходов или операций, отражают в своем учете все операции как по собственному содержанию, так и по исполнению ими государственных функций в едином балансе. Поэтому есть реальная возможность сопоставить достигнутые государственными учреждениями показатели с полными затратами на их содержание и определить на этой основе приоритеты между разными сферами деятельности сектора государственного управления.

Немаловажным фактором, обеспечивающим переход на систему БОР, является доступность и гласность бюджетной отчетности как для органов власти, так и для обычных граждан. В зарубежных государствах это достигается путем опубликования и размещения в сети Интернет даже ежемесячных отчетов обычных получателей бюджетных средств[13]. В России ведется работа по данному направлению (ст. 241.2 БК РФ): создается система «Электронный бюджет», которая позволит в режиме реального времени сделать доступными электронные данные бюджетной отчетности всем заинтересованным пользователям, а не только органам государственной власти [1; 10].

ОИФБ России является ежеквартальным и составляется распорядителями и получателями бюджетных средств для передачи данных главному распорядителю и составления ОИБ и бюджетной отчетности федерального значения Казначейством России. В свою очередь, на основе поступившей сводной годовой бюджетной отчетности из Федерального казначейства Минфин России готовит окончательный вариант годовой бюджетной отчетности, который Правительство РФ вместе с проектом закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год направляет в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ (для подготовки соответствующего заключения парламенту). Таким образом, система сбора бюджетной отчетности и ОИФБ достаточно отлажена.

На этапе рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении федерального бюджета, по результатам которого Государственная Дума отклоняет либо принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета, в обязательном порядке выступает с докладом министр финансов. Министр финансов в данном случае выступает с докладом не только как представитель своего ведомства, но и как представитель Правительства РФ — субъекта законодательной инициативы. Законодательство Российской Федерации не устанавливает каких-либо строгих форм составления доклада министра финансов при рассмотрении Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета. Однако доклад министра финансов по вопросу рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета составляется, как правило, с учетом данных бюджетной отчетности. В целом доклад министра финансов заключается в оглашении во время выступления на заседании Государственной Думы основных показателей исполнения бюджета государства, основных направлений и движений бюджетных средств, информации об эффективности и целесообразности их использования, а также о факторах и причинах, послуживших основанием для формирования подобного процесса исполнения федерального бюджета.

Проведенный анализ финансовой правосубъектности Минфина России показывает, что его полномочия в сфере бюджетного регулирования достаточно обширны: от нормативно-правового регулирования до непосредственной реализации предоставленных полномочий (составление ПФБ, организация ИФБ, составление годовой бюджетной отчетности). Бюджетный процесс в целях раскрытия финансовой компетенции данного органа власти выбран не случайно, а с учетом введения огромного количества позитивных изменений в рамках проводимой в России бюджетной реформы сквозь призму концепции бюджетирования, ориентированного на результат, имеющей широкое применение во многих государствах и получившей международное признание.

Между тем реформа бюджетного процесса и, соответственно, финансовой компетенции Минфина России продолжается1. Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, составлению годового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов, методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ, управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти. В качестве такого органа власти в большинстве развитых стран мира выступает министерство финансов (аналог в англосаксонских странах — казначейство) [6, c. 36].

В свою очередь, российский опыт показывает, что одним из препятствий для проведения реформы бюджетного процесса является наличие двух сводных органов — Минфина России и Минэкономразвития России — с частично пересекающимися (дублирующими), частично конкурирующими полномочиями и функциями [6, c. 36]. Данному положению дел есть достаточно простое объяснение: так сложилось исторически. В централизованно планируемой экономике один «сводный» орган — Госплан — занимался натуральными потоками и балансами, другой — Минфин — их финансовым отражением. В рыночной экономике в таком разделении необходимости нет. Однако бывший Госплан оказался востребованным, поскольку финансовые органы в свое время оказались не готовыми к выработке и реализации стратегии экономических реформ и экономическому регулированию [23, c. 102].

Пересечение функций финансового и экономического органов — очевидный факт. Так, Минфин России занимается разработкой основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозом бюджетных доходов, а Минэкономразвития — подготовкой социально-экономического развития России; Минфин заведует сферой межбюджетных отношений, а Минэкономразвития — региональным (муниципальным) развитием и т. д. Если обратиться к опыту зарубежных стран, то можно выделить три вида существования и взаимодействия финансового и экономического органа. В первой, самой малочисленной группе существует министерство финансов и министерство экономики в нашем понимании2. В странах второй группы формально также имеются Минфин и Минэкономики, но фактически лишь одно из этих министерств является сводным финансово-экономическим органом3. Третья группа — самая многочисленная — представлена развитыми странами, отражающими наиболее общую закономерность по данному аспекту. В этих странах единолично финансовый орган выполняет сводные финансово-экономические функции, включая прогнозирование и выработку экономической политики. Как правило, он называется министерством либо департаментом финансов (США) либо казначейством (Великобритания, Канада).

Следует отметить, что в условиях внедрения в российский бюджетный процесс среднесрочного БОР тенденция к объединению Минфина и Минэкономразвития России будет усиливаться [23, c. 106]. Во-первых, резко повышается значимость прогноза социально-экономического развития: в новых условиях нужен полноценный прогноз на три года. Во-вторых, переход к программно-целевому бюджетированию требует планирования всех расходов из единого центра, только так они дадут ожидаемый результат. В-третьих, в связи с расширением самостоятельности министерств и ведомств им требуется для удобства исполнения бюджетных полномочий работа по доходам и по программам с единым сводным органом, задающим общую методологию и контролирующим общий объем ресурсов и их распределение между заданными целями [23, c. 107].

Тем не менее не стоит проводить необдуманные реорганизации финансово-экономического блока исполнительной власти. Большинство недостатков нынешней системы можно на первых порах нивелировать путем внедрения четких регламентов взаимодействия, путем создания межведомственных координационных органов, в которых на практике бы возникали новые технологии принятия и реализации решений. Однако заблаговременно проработать несколько вариантов реформирования все-таки следует. В литературе предлагается минимум пять вариантов такого реформирования [23, c. 107—108].

Первый (наименее болезненный) вариант — передать функции по экономическому прогнозированию и выработке экономической стратегии, как это сделано в странах с переходной экономикой, финансовому органу. Экономическому же органу могут быть переданы все функции по регулированию финансовых рынков, финансам предприятий и отраслей. Второй вариант (радикальный) — слияние двух ведомств. Однако есть риск того, что новый орган окажется перегруженным несвойственными ему «линейными» функциями, которые в рамках двух следующих вариантов можно было бы выделить в отдельное министерство (департамент) — либо по экономическим вопросам, как в США (третий вариант), либо по исполнению бюджета и финансовому контролю, по бюджету — как в Казахстане и Франции (четвертый вариант). Наконец, вместо двух органов можно сделать три, но более компактных: один — сводный финансово-экономический и два «линейных» (пятый вариант). Каждый из предложенных вариантов имеет свои достоинства и недостатки, и важно их заранее сформулировать применительно к конкретным условиям. До определенных пределов реформа может продолжаться, однако рано или поздно эта проблема потребует решения. И чем раньше начнется ее публичное обсуждение, тем более взвешенным и обоснованным окажется это решение.

ЧИТАТЬ ПОЛНУЮ СТАТЬЮ