Финансово-правовые аспекты ежегодных и бюджетных посланий Президента Российской Федерации [1]

УДК 342.61 

Страницы в журнале: 42-43

М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

Утверждая об обязательности бюджетного послания для Правительства РФ, нельзя не заметить некоторого несоответствия: послание адресуется Федеральному собранию, а обязательно для выполнения Правительством РФ. Как было отмечено, на основе действующего законодательства можно сделать вывод о наличии у бюджетного послания двух целей: оно направлено, с одной стороны, на президентское управление деятельностью по составлению проекта федерального бюджета (п. 2 ст. 172 БК РФ), с другой — на разъяснение положений проекта закона о федеральном бюджете в части заложенной в него бюджетной политики Федеральному собранию (что обусловлено формой послания в адрес парламента). Однако думается, что главная задача установления Президентом РФ направлений бюджетной политики все же определяется п. 2 ст. 172 БК РФ — формирование основы для составления проекта федерального бюджета. Полагаем, что направление бюджетного послания в адрес Федерального собрания в настоящее время не продиктовано каким-либо специальным функциональным назначением этого документа в законотворческой деятельности российского парламента. Поэтому, на наш взгляд, обязательность для Правительства РФ направлений бюджетной политики, сформулированных Президентом РФ, в большей степени будет конкретизирована, если они будут оформляться распоряжением Президента РФ Правительству РФ, а не посланием. Это соответствует признакам распоряжения как индивидуального правоприменительного акта, принимаемого органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов[2]. Разъяснение же положений проекта закона о федеральном бюджете в части заложенной в него бюджетной политики вполне способно обеспечиваться представлением в Госдуму наряду с проектом бюджета и данного распоряжения главы государства.

В завершение обзора вопроса о возможности отнесения посланий Президента РФ к формам неправового регулирования резюмируем, что согласиться с этим мнением нельзя, так как данные документы по своей сущности являются правовыми актами (несмотря на отсутствие у них такого признака правовых актов, как нормативно установленный порядок принятия). Однако все вышеизложенное не дает четкого ответа на вопрос о природе посланий Президента РФ, в том числе и бюджетных. Предложим свое видение.

В актах Президента РФ послания относятся к программным документам Президента РФ[3]. Аналогичное мнение высказывается главой Администрации Президента РФ, который позиционирует послания как стратегические документы[4]. М.С. Студеникина, размышляя о компетенции Президента РФ в области внешней и внутренней политики государства, также предлагает использовать понятие «программные документы»[5].

В науке встречается понятие «программное право» — совокупность сообщений определенных лиц о будущих действиях (предвыборные программы, программные выступления). С.В. Бошно отмечает, что идентифицировать правовую природу этих источников достаточно сложно, попытки приравнять их к судебной практике, законам или обычаям оказались тщетными. Эти письменные и устные заявления не имеют никакого правового механизма, их осуществление не поддерживается принудительной силой государства, отнести их к формам современного права нельзя[6]. Заметим, что в настоящее время понятие «программа» в праве может быть наполнено содержанием, отличающимся от представленного. Так, все большее внедрение в практику бюджетной деятельности получает институт бюджетных программ: федеральных целевых и ведомственных, на основании которых осуществляются формирование расходных обязательств государства и финансирование бюджетополучателей.

Анализ признаков, характеризующих правовую программу[7], позволяет заключить, что не все из них присущи посланиям Президента РФ. Так, в отличие от правовой программы, мероприятия, определяемые как приоритетные, могут перетекать из одного ежегодного послания в последующие без какого-либо специального разрешения. Финансирование программ возможно только в том случае, если они, будучи утвержденными в установленном порядке, включены в перечень расходных обязательств государства в бюджете предстоящего периода. Послания Президента РФ не формируют самостоятельной категории расходов по их исполнению — их реализация опосредуется финансированием утвержденных бюджетных программ для решения предусмотренных посланиями приоритетных задач. Существуют различия между правовыми режимами правовой программы (которые должны быть утверждены нормативно, а также имеют непосредственную реализацию) и посланий Президента РФ (которые не утверждаются нормативно, реализуются посредством принятия системы последующих правовых актов). Очевидны различия и по содержанию: программы представляют собой конкретизацию целей, определенных в ежегодных посланиях как приоритетные для деятельности государственного аппарата, самим исполнителем программы в конкретной сфере деятельности посредством установления четких параметров (количественных и качественных) их достижения; послания же определяют основные направления политики на общегосударственном уровне или в бюджетной сфере, т. е. приоритетные цели деятельности государственного аппарата, его задачи. Думается, что именно эта содержательная специфика посланий обусловливает и направление рассуждений об их природе.

Следует различать правовую политику как реальность и правовую политику как концепцию, которая отвечает на вопрос, какой должна быть правовая политика. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская отмечают, что в концепции дается обоснование выбора целей развития, стратегии их достижения, способов решения задач. Концепции выступают правообразующими документами, предшествующими серии правовых актов разных видов и намечаемым преобразованиям[8]. Именно такого рода сведения и содержатся в ежегодных посланиях Президента РФ.

Роль концепции как правового акта определяется ее значимостью в системе планирования государственной деятельности во всех сферах, в том числе и бюджетной. Как отмечает А.А. Поздняков, документы индикативного планирования (концепция, прогноз и программа) должны разрабатываться последовательно и являться логическим продолжением друг друга, уточняя и развивая общие для них позиции: прогноз, позволяющий дать общую оценку вероятному состоянию, структуре и поведению социально-экономической системы; концепция — как алгоритм решения теоретически осмысленной проблемы; программно-целевое управление — разработка системы целей и программ мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей; совокупность планов и проектов, призванных детализировать положения социально-экономической программы[9].

Именно эта модель заложена Законом о госпрогнозировании, а также бюджетными правовыми актами, определяющими порядок подготовки, утверждения и финансирования федеральных целевых и ведомственных бюджетных программ. Данные программы являются конкретизацией концепции развития социально-экономической системы, заложенной в посланиях Президента РФ, воплощением связи концепции и ее практической реализации.

Концепция социально-экономического развития, отражаемая ежегодным посланием Президента РФ, должна представлять собой необходимый этап для планирования деятельности государственного аппарата, а бюджетное послание Президента РФ как конкретизация концепции социально-экономического развития в бюджетной сфере — это важная основа для составления проекта федерального бюджета.

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 9.

2  См.: Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 20.

3  См. п. 3 Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729); пункты 3 и 4 Положения о Референтуре Президента Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 28.09.2004 № 1246).

4  http://www.rg.ru/printable/2010/01/14/narishkin.html

5 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб., 2003. С. 127—129 (автор главы М.С. Студеникина).

6  См.: Бошно С.В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1.

7 См.: Жарова Е.Ю. Указ. раб. С. 8, 51—52.

8 См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. — М., 1999. С. 313.

9 См.: Поздняков А.А. Целевые программы экономического и социального развития и управление процессом их реализации: (На примере Тверской области): Дис. … канд. экон. наук. — М., 2000. С. 14—15. Широкова О.В. Управление реализацией целевых территориальных программ (на примере Московской области): Дис. … канд. экон. наук. — М., 2000. С. 27—31.