Финансово-правовые аспекты ежегодных и бюджетных посланий Президента Российской Федерации [2]

УДК 342.61

М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

ПРОДОЛЖЕНИЕ. НАЧАЛО ТУТ

Нельзя признать правильным и рассмотрение их в качестве установочных документов. К.А. Семерджян верно отмечает, что понимание послания как политического или установочного документа не разъясняет его юридической природы, так как действующее законодательство не содержит понятия «политический документ», юридические критерии которого, таким образом, не могут быть достоверно определены[24]. Добавим, что какие-либо характеристики установочного документа не разрабатываются и в науке.

Отнесение посланий к политическим актам с элементами распорядительных функций нельзя обозначить как неверное, если рассматривать правовую политику как политику эффективного использования государством юридических средств для решения целей наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка, формирования правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности. Исходя из этого юридические акты (и документы, и действия) следует оценивать как средства воздействия правовой политики на общественные отношения, поскольку они являются сознательно-волевыми действиями органов государства, структур гражданского общества и иных субъектов; способны оказать воздействие на механизм правового регулирования; результатами воздействия такого рода актов становятся нормативные правовые документы и правореализационная практика; обусловлены социальными потребностями в эффективном правовом регулировании[25]. Способность юридических документов выполнять политические функции отмечается в литературе. К.В. Каргин пишет, что функции юридических документов подразделяются на частные (такие, которые выполняются не только юридическими документами) и собственно юридические (правоустановительная, правореализационная, правоохранительная, удостоверительная, учредительная и контрольно-надзорная). Среди частных автор отмечает наличие политической функции, которая проявляется в том, что юридические документы имеют дело с устройством государственной власти, определяют их цели и задачи, закрепляют основные политические институты, направлены на управление государством[26]. Из этого следует, что юридический документ, выполняющий политическую функцию, должен обязательно выполнять и какую-либо собственно юридическую функцию. Однако прямой взаимосвязи между политической и конкретной собственно юридической функцией не установлено: документ, выполняющий первую функцию, способен выполнять одну или несколько собственно юридических (например, быть правореализационным, правоохранительным и контрольно-надзорным документом). Послания Президента РФ, определящие основные направления внутренней и внешней политики, с полным основанием следует относить к формам политического воздействия на механизм правового регулирования. Но рассмотрение посланий в качестве политических актов не позволяет достоверно определить их юридические свойства: обладают ли они юридической обязательностью, и если да, то в отношении каких субъектов, а если нет, то какие иные юридические функции выполняют или способны выполнять. Таким образом, признание взаимосвязи посланий с политической сферой государства, рассмотрение их в качестве документов политического информирования и влияния является верным, но недостаточным для установления их правовой природы и юридических свойств.

Проанализируем характеристику посланий Президента РФ как формы неправового регулирования, означающей, по сути, невозможность отнесения их к разряду правовых актов.

В теории сформировано практически однородное понимание понятия правового акта и указываются следующие его признаки: выражается в словесно-документальном виде; имеет волевое содержание; обладает целевой ориентацией; предназначен для регулирования общественных отношений; содержит основные элементы правовой системы (юридические нормы, правоположения практики, индивидуальные предписания, интерпретационные веления, автономные решения лиц); выступает элементом правовой формы осуществления функций государства, общественных организаций, поведения граждан, а также средством правовой политики; является обязательным и др.[27]

Послания Президента РФ могут быть охарактеризованы как элемент осуществления функций государства и средства правовой политики, обладающие такими чертами, как выражение в словесно-документальном виде; отражение воли Президента РФ относительно государственной политики предстоящего периода; направленность на регулирование общественных отношений; содержание автономного решения Президента РФ о направлениях политики и ее приоритетах; наличие юридических последствий. В то же время вызывает сомнение и требует проверки наличие у посланий таких свойств правового акта, как установленный порядок принятия и оформления; нормативные или индивидуально определенные предписания; обязательности.

Недостаточное и неэффективное регулирование деятельности Президента РФ по изданию собственных актов констатируется в конституционно-правовых источниках[28]. Подготовка посланий не является исключением, на необходимость определения их правового режима указывалось неоднократно[29]. Можно утверждать, что регламентация порядка их принятия и оформления фактически отсутствует, так как положения Конституции РФ, касающиеся ежегодных посланий, и ст. 170 БК РФ, касающаяся посланий бюджетных, можно рассматривать в этом качестве с большой долей условности. Подтверждением этому является и то, что до 2009 года подготовка посланий осуществлялась разными структурами (бюджетные послания В.В. Путина и первое бюджетное послание Д.А. Медведева готовились Минфином России, а бюджетное послание от 25.05.2009, как и ежегодные, — Администрацией Президента РФ).

Думается, что данное свойство правовых актов является существенным, но не ключевым. Если регулярно издаваемый юридический документ, который по сути своего содержания может быть отнесен к правовым актам, не обладает нормативно установленным порядком его принятия и оформления, эту ситуацию возможно и даже необходимо исправить.

Признаком правового акта является наличие в нем правоустановлений, имеющих обязательную силу для неограниченного либо ограниченного круга субъектов. В посланиях может быть указано на необходимость изменения действующего правового регулирования в определенных сферах или сложившейся практики недостаточно эффективного государственного администрирования в каких-либо секторах государственного управления. На основании посланий осуществляется подготовка и принятие различных правовых актов, в том числе и нормативных. Нередко в ежегодных посланиях содержатся поручения Президента РФ конкретным органам власти, но правоотношений, способных возникнуть между неопределенным кругом конкретных субъектов, они не регламентируют, поскольку не устанавливают обязанностей и (или) прав, отличных от тех, которые уже закреплены действующей системой нормативных актов. Поэтому следует согласиться с распространенным мнением, что послания не содержат норм права.

В посланиях могут содержаться индивидуально определенные предписания в виде президентских поручений конкретным ведомствам. Например, руководитель Администрации Президента РФ именует ежегодное послание главным поручением[30], в связи с чем возникает вопрос о допустимости определения посланий как правоприменительных актов. Согласно теории, правоприменительные акты — это документы компетентных структур, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам, направленные на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения, осуществляющие установление, изменение или прекращение юридических прав и обязанностей участников общественных отношений в индивидуальном порядке[31]. Такого рода предписания в посланиях имеются, но думается, что эта их часть не является основной и не может определять юридическую природу данных актов. Кроме того, нельзя не заметить, что послания адресованы одному субъекту (Федеральному собранию), а индивидуальные предписания распространяются на иные органы власти (Правительство РФ, конкретные министерства). Таким образом, послания действительно часто содержат поручения главы государства конкретным властным структурам, но они являются не основным содержанием данного документа, а, скорее, его следствием: требование оперативности управления обусловливает необходимость определения не только направлений политики, но и способов их реализации.

Такой признак правовых актов, как обязательность, свойствен посланиям, но распространяется на ограниченный круг субъектов. Хотя Президент РФ конституционно находится «над» системой разделения власти на три ветви, но фактически действует внутри этой власти, обладая отдельными полномочиями. Этим определяется то, что парламент действует в соответствии с определенными Президентом РФ направлениями в том случае, если соглашается с ними. «Законотворческая самостоятельность палат российского парламента формально не ограничена программными установками Президента»[32]. Л.А. Окуньков пишет, что Президент РФ может рекомендовать, но не в праве предписывать парламенту принять соответствующий закон, — таков правовой аспект взаимоотношений и компетенции этих государственных институтов[33]. То есть следует констатировать, что для парламента послания Президента РФ не являются обязательными как в части их рассмотрения, так и в части следования определенным в посланиях направлениям внутренней и внешней политики.

Для Правительства РФ обязательность ежегодных посланий определяется положениями Федерального закона от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее — Закон о госпрогнозировании), согласно которому послания являются основой для разработки Правительством РФ программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Правда, нельзя не отметить несколько номинальный характер обязательности, обусловленный декларативностью данных актов. На эту их способность справедливо указывает С.В. Бошно, замечая, что по отечественной традиции декларативные нормы никакого влияния на практику не оказывают, в то время как закрепление основополагающих идей в обобщающих актах должно определять последующую правотворческую и правоприменительную работу[34].

Для иных органов исполнительной власти обязательность ежегодных посланий фактически признается, но юридически не закреплена из-за отсутствия установленной обязанности органов исполнительной власти и их должностных лиц руководствоваться ими в своей деятельности. Реализация положений посланий обеспечивается иным путем: на их основании готовится перечень поручений Президента РФ, исходя из которого составляется правительственный перечень поручений (ранее составлялся план действий Правительства РФ в области финансовой политики[35]); в соответствии с оглашенными целями государства формируются целевые установки деятельности органов власти, на базе которых готовятся заявки на получение бюджетных ассигнований.

Обязательность бюджетных посланий для органов исполнительной власти обусловливается положениями ст. 172 БК РФ, определяющей, что информация бюджетного послания должна быть отражена в проекте федерального бюджета, т. е. для органов, составляющих проект бюджета, информация бюджетного послания является обязательной в части их полномочий по подготовке проекта федерального бюджета. Следовательно, для органов исполнительной власти, не задействованных в составлении проекта федерального бюджета, бюджетное послание не предназначено и юридической силы не имеет.

Таким образом, относительно обязательности посланий (как ежегодных, так и бюджетных) возможен следующий вывод: в настоящее время юридически закреплена обязательность данных актов для Правительства РФ, поскольку на него законодательно возложены полномочия по реализации основных направлений внутренней и внешней политики и подготовке проекта федерального бюджета. Отсутствие юридической обязательности для иных органов власти компенсируется деятельностью Президента РФ по подготовке поручений конкретным ведомствам и проверке их исполнения, которая, однако, не имеет юридически формализованного характера.

(Окончание см. в след. номере)

Библиография

1  См.: Словарь по экономике и финансам // www.glossary.ru

2  См.: Тихон Е.А. Президент РФ — гарант прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2006. С. 15.

3  См.: Семерджян К.А. Политико-правовая природа послания // Философия права. 2009. № 4. С. 124.

4  См. Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (утв. постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

5  См. постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

6  См. статьи 4 и 5 Федерального закона  от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

7  См.: Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дис. … канд. экон. наук. — Саратов, 2007. С. 53.

8  См., например: Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. — М., 2002. С. 213; Финансовое право: Учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. — М., 2007. С. 259; Государственные и муниципальные финансы: Учеб. / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. — М., 2006. С. 220 и др.

9 До внесения изменений Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

10  См.: Справка о бюджетных посланиях Президента РФ // СПС «Гарант».

11  Об элементах бюджетно-процессуальной процедуры см. подробнее: Разгильдиева М.Б. Теоретические аспекты структуры бюджетного процесса // Вестн. СГАП. 2010. № 4.

12  См.: Кучков Д.С. Право в ненормативном регулировании общественных отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир, 2009. С. 16.

13  См.: Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2009. С. 25.

14  См.: Окуньков Л.А. Президент РФ, Конституция и политическая практика. — М., 1996. С. 61; Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: Теоретический и историко-правовой анализ: Дис. … канд. юрид.наук. — Краснодар, 2006. С. 63.

15  См.: Семерджян К.А. Указ. раб. С. 123—124.

16  См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. — М., 1998. С. 117.

17  См.: Краснов М.А. Закон силен, когда сильная власть // Российская газета. 1997. 18 марта.

18  См.: Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. — М., 2005. С. 208.

19  См.: Каргин К.В. Юридические документы / Науч. ред. В.А. Толстик. — М., 2008. С. 28—44.

20  См.: Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ: Дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2006. С. 27.

21  См. п. 4 Положения об Управлении информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.09.2004 № 1135).

22  См. ст. 11 Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов».

23 См.: Каргин К.В. Указ. раб. С. 12—13.

24  См.: Семерджян К.А. Указ. раб. С. 123.

25  См.: Карабеков М.М. Правовые акты как средство осуществления правовой политики // Философия права. 2010. № 1. С. 106, 108—109.

26  См.: Каргин К.В. Указ. раб. С. 51—52, 55—59.

27  См.: Cемикин Д.С. Судебные акты в системе правовых актов современной России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2008. С. 8, 13; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 2005. С. 355—357.

28  См., например: Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 22.

29  См.: Колесников Е.В. Указ. раб. С. 117—118; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. — М., 2000. С. 19, 21; Марченко М.Н. Указ. раб. С. 208.

30  http://www.rg.ru/printable/2010/01/14/narishkin.html

31  См.: Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — Саратов, 2005. С. 62—64; Минникес И.А. Индивидуальные правовые акты (к проблеме индивидуального правового регулирования) // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2006. № 5. С. 60.

32  Верстов В.В. Указ. раб. С. 163.

33 См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. № 9.

34 См.: Бошно С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. № 12.

35  См., например, постановления Правительства РФ от 30.04.1997 № 495; от 22.03.1996 № 324.