Финансово-правовые особенности осуществления валютного контроля в Российской Федерации

А.И. УСТЬЯНЦЕВ,

юрист отдела корпоративного права и процедур Департамента правовых отношений ЗАО «Трансмашхолдинг»;  аспирант кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета

Статья посвящена финансовым и правовым особенностям осуществления валютного контроля в Российской Федерации. Автор рассматривает основные направления контрольной деятельности в финансовой сфере, подробно проанализированы механизмы валютного контроля и его особенности, дана историческая справка по процессу становления и изменения правовых основ валютных операций и валютного контроля, а также осуществления международных платежей в валюте Российской Федерации.

Ключевые слова: валютный контроль, законность, валютное законодательство, валютные операции.

Financial and legal points of the implementation of foreign exchange control in the Russian Federation

A. Ustjancev

The Present Article is dedicated to financial and legal points of the implementation of foreign exchange control in the Russian Federation.  Main tendencies of the control functions in the financial sphere are described in this article; exchange control tools and its features are analyzed in full; historical information about the process of composition and variation of the legal basis of exchange operations and foreign exchange control, as well as exercising international payments in the Russian currency, are presented.

Keywords: foreign exchange control, legality, currency legislation, exchange operations.

Валютный контроль входит в систему государственного финансового контроля.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, то есть присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода[1].

Финансовый контроль представляет собой метод и способ обеспечения законности и дисциплины финансовой деятельности всех хозяйствующих субъектов.

Основными направлениями контрольной деятельности в финансовой сфере являются:

1. Проверка соблюдения действующего законодательства в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов;

2. Проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления физическими и юридическими лицами;

3. Проверка законности и целесообразности использования средств бюджета и внебюджетных фондов, собственных и заемных ресурсов предприятиями, учреждениями и организациями;

4. Проверка правильности соблюдения расчетов наличными и безналичными денежными средствами, хранения денежных средств юридическими лицами и гражданами-предпринимателями;

5. Проверка соблюдения бюджетного, налогового, таможенного и валютного законодательства, законодательства в сфере страхования, рынка ценных бумаг, банковской деятельности;

6. Оценка рациональности использования финансовых ресурсов, рентабельности и других финансовых показателей эффективности хозяйственной деятельности и выявление резервов ее повышения;

7. Предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере, применение мер ответственности к нарушителям[2].

Цель валютного контроля — обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций, для поддержания экономической безопасности государства, устойчивости национальной валюты, соблюдение валютного баланса и формирование валютного резерва.

Контроль в целом есть выражение функции социального управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать и отслеживать то или иное явление. Специфика любого контроля как элемента управления заключается в том, чтобы контролировать только то, что уже объективно имеется, реально существует (или должно существовать)[3].

Как и любая управленческая деятельность государства, контроль в сфере валютных отношений реализуется посредством определённого механизма. При этом, как справедливо указывает Ю.А. Тихомиров, механизм — это не только способ организации, но еще и способ функционирования, выражающийся в выдвижении и обосновании целей, создании и развитии управляющей системы, призванной осуществлять в ходе управленческого процесса достижения целей[4].

Представляется, что сущность механизма валютного контроля наиболее полно отражают следующие особенности:

Во-первых, валютный контроль основывается на определенных принципах, которые выражают сущность и специфику обозначенного механизма. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы[5]. Так, ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»[6] закрепляет следующие принципы валютного контроля:

1) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

2) единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;

3) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

4) обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Во-вторых, наиболее жестким и эффективным инструментом валютного регулирования в Российской Федерации, как показывает практика, являются валютные ограничения. Валютное ограничение представляет собой различного рода нормативно закрепленные ограничения прав резидентов и нерезидентов при осуществлении ими валютных операций на территории государства и/или прав резидентов при осуществление ими валютных операций за рубежом[7].

Первым документом, который напрямую регулировал вопросы проведения рублевых платежей нерезидентами, стала Инструкция Банка России № 16 от 16 июля 1993 г. «О порядке открытия и ведения уполномоченными банками счетов в валюте Российской Федерации». Инструкция № 16 явилась знаковым документом ЦБ РФ, с которого фактически началась разработка нормативной базы по созданию условий для полной конвертируемости рубля. Данный документ накладывал множество ограничений на право нерезидентов распоряжаться их собственными счетами в валюте Российской Федерации. Режимы счетов, установленные Инструкцией, были жесткими и не способствовали использованию рублей в расчетах зарубежными юридическими и физическими лицами[8].

Инструкция Банка России от 12 октября  2000 г. № 93-И «О порядке открытия уполномоченными банками банковских счетов нерезидентов в валюте Российской Федерации», допускала чуть более свободный подход к вопросам рублевого клиринга по операциям с иностранцами, но и этот документ не смог стимулировать использование рублей зарубежными компаниями и гражданами[9].

Новый Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 г. полностью изменил ситуацию: были сняты формальные ограничения на проведение текущих валютных операций и расчетов по ним. Законодатель полностью поменял механизмы валютного регулирования: если раньше контроль за валютными операциями по большей части осуществлялся на стадии проведения купли/продажи валюты, то теперь он был переведен в плоскость непосредственно расчетов между резидентами и нерезидентами.

Практически одновременно (в августе 2004 года) с вступлением в силу настоящего Закона была отменена Инструкция № 93-И. С этого момента ведение рублевых счетов нерезидентов и осуществление операций с ними происходит точно так же, как и в отношении резидентов. Положение Закона легли в основу Инструкции Банка России № 116-И от 7 июня 2004 г. «О видах специальных счетов резидентов и нерезидентов», а также Инструкции Банка России  от 15 июня 2004 г. № 117-И «О порядке предоставления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при совершении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок».

В этом Законе был сделан акцент в отношении контроля документов гражданско-правового характера, служащих основанием для проведения международных платежей как в рублях, так и в иностранной валюте.

В июле 2006 года вступили в силу изменения в закон «О валютном регулировании и валютном контроле», которые сняли все существовавшие ранее ограничения на проведение валютных операций по движению капитала.

С января 2007 года перестала действовать Инструкция № 16-И. Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день российское валютное законодательство не ограничивает проведение финансовых операций между резидентами и нерезидентами РФ. Созданы формальные условия для превращения рубля в полностью свободно конвертируемую валюту и беспрепятственного осуществления международных платежей в этой валюте.

Инструкция Банка России № 117-И, о которой упоминалось выше, в несколько измененном виде продолжает действовать и по сей день. Согласно этому документу российские юридические и физические лица при осуществлении валютных операций в иностранной валюте предоставляют в свой банк справку о валютных операциях, составленную по определённой Инструкцией форме, а также документы, которые являются основанием для проведения этой операции.

Банк должен отказывать в проведении операций в случае неправильного оформления справки о валютных операциях или наличия несоответствий между данными справки и представленными документами.

При проведении российскими юридическими лицами практически любых международных платежей на сумму, превышающую в эквиваленте 5 тыс. долларов США, в обслуживающем их банке открывается паспорт сделки. К паспорту сделки должны прилагаться документы, на основании которых проводится данная операция.

Создается довольно противоречивая ситуация — для иностранцев установлено меньше требований в отношении правил осуществления валютных операций, в том числе и в рублях, чем для российских организаций и граждан. Представляется, что такой подход является дискриминационным по отношению к резидентам Российской Федерации. Однако, по справедливому замечанию Н.А. Саттаровой, в ряде случаев вместо прямых валютных ограничений действуют скрытые валютные ограничения. Их действие может быть основано на регулирующих и стимулирующих началах. Несмотря на то, что такого рода ограничения выявить весьма затруднительно, в валютной сфере они имеют определенное место[10].

Согласно Федеральному закону «О валютном регулировании и валютном контроле» в настоящее время в Российской Федерации действуют следующие валютные ограничения:

1) использование единых форм учета и отчетности по валютным операциям в установленные сроки и в установленном Центральным банком порядке (п. 4 ст. 5);

2) запрет осуществления валютных операций между резидентами (п. 1 ст. 9);

3) осуществление между нерезидентами валютных операций с внутренними ценными бумагами на территории Российской Федерации с учетом требований, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг (п. 2 ст. 10);

4) осуществление валютных операций между нерезидентами через банковские счета (банковские вклады), открытые на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 10);

5) купля-продажа иностранной валюты и чеков только через уполномоченные банки (п. 1 ст. 11);

6) осуществление резидентами переводов средств на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) с отметкой о принятии указанного уведомления (п. 4 ст. 12);

7) открытие нерезидентами банковских счетов (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте Российской Федерации только в уполномоченных банках (п. 1 ст. 13);

8) осуществление расчетов физическими лицами — резидентами через банковские счета в уполномоченных банках (п. 3 ст. 14);

9) требование о репатриации выручки от экспорта и ввозе товаров по импорту в сроки, предусмотренные внешнеторговыми контрактами (ст. 19);

10) требования к перемещению наличной валюты и валютных ценностей через границу (ст. 15).

Как подчеркивают специалисты, являясь мерами процессуального принуждения применение валютных ограничений в финансово-правовом регулировании валютных отношений сопровождается дополнительными обременениями организационного характера для резидентов и нерезидентов как участников валютных правоотношений[11].

Тем не менее, анализ статей ныне действующего валютного законодательства позволяет сделать вывод, что валютному контролю подлежат все валютные операции, независимо от того, осуществляются они свободно либо применительно к ним установлены валютные ограничения[12].

В-третьих, проявление государственного воздействия в механизме валютного контроля выражается посредством наличия и чёткого функционирования системы специально уполномоченных органов власти.

Отметим: структура системы субъектов контроля по действующему валютному законодательству является трехуровневой: Правительство РФ, органы валютного контроля, агенты валютного контроля.

Специфика правового положения Правительства РФ как субъекта первого уровня в структуре системы субъектов контроля заключается в том, что оно осуществляет контрольную деятельность в качестве органа общей компетенции. Именно это обстоятельство обуславливает выполнение им функций федерального органа исполнительной власти в качестве органа валютного контроля; координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, с Центральным банком Российской Федерации; обеспечения взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком РФ.

Центральный банк РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, как органы валютного контроля, являются субъектами второго уровня в структуре системы субъектов контроля.

При этом Центральный банк РФ осуществляет контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами.

В свою очередь, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж, валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.

Третий уровень включает следующие субъекты контроля:

1) уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ;

2) государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

3) не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные Федеральной службе по финансовым рынкам;

4) таможенные органы;

5) налоговые органы.

Все агенты валютного контроля без исключения в рамках осуществления контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами валютной дисциплины обязаны представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном валютным законодательством.

В-четвертых, эффективность функционирования механизма валютного контроля напрямую зависит от комплекса мероприятий, проводимых субъектами контроля, призванными оказывать принудительное воздействие на соблюдение требований валютного законодательства резидентами и нерезидентами при совершении валютных операций и сделок.

Согласно ст. 23  Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» органы и агенты валютного контроля проводят следующие основные виды контрольных мероприятий:

1) проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

2) проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

3) запрос и получение документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Важно знать, что порядок осуществления контрольных мероприятий строго регламентирован в соответствующих нормативных правовых актах.

В-пятых, функциональное назначение механизма валютного контроля имеет своей конечной целью соблюдение участниками валютных правоотношений валютной дисциплины.

 —во-первых, правила и предписания, адресованные резидентам и нерезидентам для надлежащего соблюдения и исполнения;

 —во-вторых, валютный контроль специально уполномоченных органов в целях отслеживания ее соответствия установленным правилам и своевременного устранения выявленных нарушений;

 —в-третьих, самодисциплина является естественным результатом заинтересованного и ответственного поведения участников в валютных правоотношениях.

Таким образом, под валютной дисциплиной понимается безусловное соблюдение правил и предписаний уполномоченных органов государственной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля участниками валютных правоотношений путем добровольного их признания, надлежащего исполнения закрепленных ими обязанностей, а также осуществления предусмотренных ими прав для успешного достижения целей валютной политики государства. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что механизм валютного контроля — это организационно-правовая система целенаправленного государственного воздействия в сфере валютных операций, которая включает в себя следующие элементы:

1) самостоятельный подконтрольный объект;

2) структурно оформленную систему специальных субъектов контроля;

3) комплекс контрольных процедур;

4) массив специальных нормативных правовых актов.

Кроме того, механизм валютного контроля обладает следующими специфическими особенностями:

 —системной целостностью, которая обеспечивается единством принципов организации и деятельности специальных субъектов контроля;

 —все субъекты контроля связаны между собой общими началами координации и субординации;

 —имеет универсальный инструмент управления — меры государственного принуждения;

 —обладает процедурными формами выражения контрольных действий;

 —при его помощи обеспечивается поддержание валютной дисциплины в государстве.

Литература

1. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. —М., 1981.

2. Крахмалёв С.В. Современная банковская практика проведения международных платежей. — М., 2008.

3. Пыхтин С.В. Валютный контроль и ответственность // Закон. 2005. №4.

4. Саттарова Н.А. Меры процессуально-правового принуждения в сфере валютных отношений // Финансовое право. 2009. №1.

5. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. — М., 2006.

6. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. — М., 1978.

7. Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации. — М., 2002.

8. Финансовое право. Учебник / Под ред. И.В. Рукавишникова. — М., 2007.

9. Финансовое право. Учебник / Под ред. О.И. Горбуновой. —М., 2002.

10. Финансовое право. Учебник / Под ред. С.В. Запольского. —М., 2006.

Библиография

1 Финансовое право. Учебник / Под ред. О.И. Горбуновой. — М., 2002. С.47.

2 Там же. С. 136-137.

3 Финансовое право. Учебник / под редакцией С.В.Запольского. — М., 2006. С. 90-91.

4 Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. — М., 1978. С. 45.

5 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. — М., 1981. С. 261-263.

6 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

7 Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации. — М., 2002. С. 24.

8 Крахмалёв С.В. Современная банковская практика проведения международных платежей. — М., 2008. С. 187.

9 Необходимо отметить, что инструктивные документы Банка России являются лишь подзаконными актами, развивающими положения Законов и создающими регламенты для их практического применения. По этой причине любые Инструкции и Указания Банка России не могли изменить ситуацию в отношении рублевых международных платежей в рамках действующего законодательства. Кроме того, урезанные режимы счетов иностранных компаний и граждан в рублях являлись далеко не единственными ограничениями, которые накладывались действующим законодательством на проведение валютных операций.

10 Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. —  М., 2006. С. 256.

11 Саттарова Н.А. Меры процессуально-правового принуждения в сфере валютных отношений // Финансовое право. 2009. № 1. С. 15.

12 Пыхтин С.В. Валютный контроль и ответственность // Закон. 2005. № 4. С. 62.