Финансовое право и проблемы местных финансов

УДК 347.73

Страницы в журнале: 57-60 

Е.В. Черникова,

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва ec8064@mail.ru

О.Н. Горбунова,

доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего образования России Россия, Москва

Ю.В. Горош,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ uv7777@mail.ru

Приводится аргументация в пользу науки финансового права как особой науки государственного управления и на федеральном, и на муниципальном уровне.  С целью наделения органов местной власти большей самостоятельностью предлагается вернуться к советскому опыту создания доходной базы местных бюджетов за счет оставления на местах части доходов от налогов, собираемых на их территориях.

Ключевые слова: финансовое право, муниципальное право, местное самоуправление, местный бюджет.

В  России финансовое право на юридических факультетах вузов изначально преподавалось как особая наука и относилось к числу государственных наук, наряду с конституционным, международным и административным правом. Такое положение, на наш взгляд, объясняется высокой степенью значимости общественных отношений по обеспечению финансовой деятельности государства, подлежащих регулированию финансовым правом.

Важно отметить, что вопросы местных финансов включались в сферу исследования и изучения финансовой правовой науки уже в начале XX века. Яркой иллюстрацией тому являются идеи известного российского правоведа и финансиста И.И. Иловайского, который отмечал: финансовая наука, «будучи наукой о публичном хозяйстве, исследуя хозяйство государства и подчиненных ему общественных организмов, каковы — провинции, земства, города и сельские общины» [2, с. 3], развивается как наука самостоятельная. Местные союзы принимают деятельное участие в общественной жизни. Государство разделяет с ними многие из своих функций, значение местных союзов постоянно возрастает. Местные органы власти, работая вместе с государством над удовлетворением разных общественных потребностей, ведут свое особое хозяйство, и потому не стоит игнорировать ни их деятельность вообще, ни их хозяйства в частности [2, с.  3].

Исторический подход позволяет заключить, что наука финансового права изначально выделяла среди государственных финансов местные, отмечая их роль и влияние на управление на местах, следовательно, разделяя их правовое обеспечение.

С переходом к рыночной экономике российские ученые пришли к выводу, что нет лучшего способа управлять государством, чем управлять с помощью денег [1, с.  278]. Любые вопросы управления не могут быть решены без решения связанных с ними финансовых проблем. Направляя в нужное русло потоки денежных средств, аккумулированных в бюджете или во внебюджетных фондах, государство обеспечивает стабильное развитие и осуществление своих социально-экономических и политических задач. Данное положение в равной степени относится и к муниципальному, и к государственному уровню управления. Проследить этот посыл можно на основе анализа бюджета и налоговой системы за ряд лет.

Следует отметить, что на современном этапе развития общества происходит фундаментальное изменение правового механизма регулирования общественных отношений в части значительного расширения возможностей последнего. Осуществляется правовое регулирование и экономических отношений, и социальных процессов, и все они между собой взаимодействуют.

Стимулирование управляемых систем в государственном устройстве на муниципальном уровне также происходит с помощью финансовых ресурсов, т. е. все большее внимание уделяется финансам и нормам права, их регулирующим.

Влияние финансов на управленческие процессы ярко иллюстрирует пример реформы местного самоуправления. Так, органам муниципальной власти на местах были переданы полномочия по обеспечению жизнедеятельности на их территориях и одновременно изменен в сторону сокращения порядок бюджетных поступлений в местные бюджеты. В результате у муниципальных образований не оказалось средств на осуществление их непосредственных функций.

Закрепление в Конституции РФ местного самоуправления в качестве одной из важнейших основ конституционного строя и провозглашение его самостоятельности предопределяет его финансовую самостоятельность. Согласно нормам ст. 130 Конституции РФ  местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления напрямую связана с их компетенцией, т. е. совокупностью полномочий, которыми обладают эти органы для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования. Таким образом, для определения объема материальных и финансовых ресурсов, необходимых муниципальному образованию, нужно четко определить компетенцию органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Конституция РФ гарантирует органам местного самоуправления право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Указанные конституционные гарантии и их реализация в осуществлении местного самоуправления порождает в финансово-правовой науке проблему бюджетной децентрализации.

В настоящее время к налоговым доходам местных бюджетов относятся поступления от земельного налога, налога на имущество физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, и госпошлины, взимаемых на соответствующей территории (статьи 61—61.5 Бюджетного кодекса РФ).

Анализ норм действующего БК РФ позволяет заключить, что с точки зрения организации вертикали власти меры, принятые в финансовой деятельности государства, полностью осуществлены, идея централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете реализована. Все субъекты федерации и местного самоуправления в финансовом отношении поставлены в основном в зависимость от федерального бюджета. Финансовое выравнивание происходит в порядке, определенном главой 16 БК РФ, за счет межбюджетных трансфертов.

Современное состояние развития российского общества в части укрепления основ государственности переводит вопросы поиска наилучшего соотношения централизма и децентрализации в государственном финансовом устройстве из теоретической плоскости в сугубо практическую. М.И. Пискотин справедливо замечал: «Любые сколь-нибудь значительные мероприятия по развитию децентрализации в области управления не могут иметь успеха, если не сопровождаются соответствующими мероприятиями в финансовой сфере» [3, с.  228].

Финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни, любое финансово непродуманное и не урегулированное нормами финансового права решение государства оборачивается серьезными проблемами в развитии общества и отрицательно сказывается на управлении как государственном, так и местном.

Доходы местных бюджетов следует формировать не за счет централизованных финансовых ресурсов, а за счет децентрализованных бюджетных средств. Муниципалитеты должны быть заинтересованы в формировании собственной доходной базы. Лишенные самостоятельно образуемой доходной базы региональные органы власти не могут выполнять задачи, возложенные на них законодательством о местном самоуправлении. О невозможности органами местного самоуправления без финансовой самостоятельности решать задачи на своих территориях давно говорят и ученые, и публицисты, и практики. Получение денег из центра порождает иждивенческие настроения и не способствует их эффективному использованию.

Дмитрий Козак в интервью «Российской газете» еще в 2006 году резонно заявил: «Самостоятельно заработанными средствами муниципалитеты будут распоряжаться на порядок эффективнее, чем финансовой помощью из вышестоящих бюджетов… Самостоятельность, необходимая стабильная финансовая обеспеченность и жесткие механизмы политической и юридической ответственности за результаты работы — это основные составляющие мотивации местных и региональных властей к эффективной работе» [4].

Местным властям необходимо создавать и развивать новые предприятия, бизнес, прежде всего средний и малый, осваивать новые инвестиции. Это возможно только тогда, когда поступления от прибыли этих вложений будут являться доходными источниками их бюджетов.

Исторический опыт, накопленный в бюджетной деятельности советского государства во второй половине XX века, возвращает нас к идее создания доходной базы местных бюджетов за счет оставления на местах части доходов от налогов, собираемых на их территориях. Тогда регулирующим источником для всех местных бюджетов было предложено сделать доход от налога с оборота (аналог нынешнего НДС) и зачислять его в процентах от объема доходов, собираемых на территории местного самоуправления, в местный бюджет. Этот налог, как и современный НДС, в основном взимался с дохода, складывавшегося в сфере торговли и услуг. Торговля осуществляется и услуги оказываются, как известно, повсеместно. Поэтому этот доход самый объемный, стабильный, устойчивый, гибкий, хорошо перераспределяемый на территории всего государства, всех без исключения субъектов — участников бюджетного процесса. Анализ прошлого опыта использования этого дохода как регулирующего источника бюджета показывает, что это позволило сбалансировать бюджеты всех территорий, что, в свою очередь, дало возможность местным органам власти осуществлять расходы за счет собственных реальных денежных средств. Объем собственных финансов местных территорий увеличивался в зависимости от успешной деятельности всех органов власти по развитию хозяйства на местах и управления на территории всего государства. Одновременно все органы власти — и государственной, и муниципальной — стали заинтересованы в увеличении общего объема средств по данному доходному источнику, бюджетных доходов и в выполнении плана по бюджетным доходам в государстве в целом.

Считаем уместным вернуться к данному опыту, позволяющему решить задачи, возложенные на органы местного самоуправления, изменив таким образом порядок распределения доходов во всей бюджетной системе.

Список литературы

1. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: моногр. М., 2012.

2. Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса, 1904. С. 3.

3. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1984. С. 228.

4. Свободных иждивенцев не бывает // Российская газета. 2006. 5 июля. URL: http://www.rg.ru/ 2006/07/05/kozak.html