Формирование и деятельность региональной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации

В.Ю. КАТКОВ,

государственный советник Российской Федерации 2-го класса

При рассмотрении вопроса о формировании  региональной власти в Российской Федерации и ее деятельности следует обратиться к мировому опыту функционирования таких образований, как федеральные округа.

Федеральные округа имеются в большинстве федеративных государств (Соединенные Штаты Америки, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). При этом федеральный округ (Distrito Federal), как правило, в государстве бывает один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями; в некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эта территориальная единица так и называется — федеральный (столичный) округ.

Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (Соединенные Штаты Америки, Нигерия, Пакистан и др.); но в Бразилии, например, федеральный округ представлен в сенате таким же количеством сенаторов (депутатов), как и каждый штат.

Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, этот округ является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

Формирование и деятельность региональной власти в зарубежных странах складывается по-разному.

В Федеративной Республике Германии, например, федерация возникла не в результате договора ее субъектов, а в силу императивных указаний оккупационных держав. Конституция ФРГ учредила федеративную форму территориального устройства, и вопрос о федеративном государстве не может быть предметом пересмотра: абзац третий ст. 79 запрещает изменение Конституции, «затрагивающие разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве». Согласно ст. 30 Конституции ФРГ «осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования»[1]. Но эта норма тут же уточняется в следующей статье: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». К ведению последних относятся области их исключительной компетенции, точно не оговоренные в Конституции ФРГ и имеющие остаточный характер (ст. 70), а также сфера конкурирующей компетенции в случаях, когда федерация не использует своих полномочий в этой области. В целом полномочия земель не столь велики, как у штатов в США, но весьма значительны. Земли имеют право заключать международные договоры (примером может служить конкордат между Баварией и Святым престолом в 1965 году).

Правительство земель в ФРГ определяется конституциями земель как орган исполнительной власти. Именуется оно по-разному: в большинстве земель — ландтагом (земельным правительством), в Баварии — государственным правительством, а в Берлине, Бремене и Гамбурге — сенатом. Все 16 земель имеют систему власти, аналогичную той, что действует на федеральном уровне. Земельную исполнительную власть формирует победившая на выборах в региональный парламент политическая партия (или коалиция, опирающаяся на парламентское большинство).

Порядок формирования правительства в отдельных землях ФРГ имеет свои особенности. В большинстве земель ландтаг в начале своей легислатуры проводит выборы премьер-министра. Кандидат должен получить большинство голосов от общего числа депутатов ландтага. Избранный ландтагом премьер-министр назначает остальных членов правительства: в Баварии и Сааре — с согласия ландтага, в Баден-Вюртемберге, Нижней Саксонии, Рейнланд-Пфальце — с последующим утверждением ландтагом членов правительства, в Гессене — с последующим принятием ландтагом вотума доверия правительству. В некоторых землях (Северный Рейн-Вестфалия, Шлезвиг-Гольштейн) утверждение состава правительства ландтагом не требуется. В Бремене и Гамбурге состав правительства (сената) целиком избирается собранием граждан (городским собранием). В Берлине палата депутатов избирает правящего бургомистра, затем он представляет палате состав сената и палата его утверждает.

Ландтаг состоит из премьер-министра и министров. В Бремене и Гамбурге сенат состоит из первого и второго бургомистров, а в Берлине — из правящего бургомистра и сенаторов. Премьер-министр занимает руководящее положение в правительстве. Он определяет основные направления политики, руководит текущей работой правительства, направляет деятельность отдельных министров. Как правило, премьер-министр осуществляет и некоторые функции главы государства, так как в землях пост президента или губернатора отсутствует. Он представляет землю во внешних сношениях, заключает (с согласия ландтага) государственные договоры, осуществляет право помилования.

В работе сенатов Бремена и Гамбурга в большей мере выражены элементы коллегиальности: сенат коллективно выполняет некоторые функции главы государства (назначение чиновников, право помилования). Кроме того, первый бургомистр и его заместитель избираются не городским собранием, а самим сенатом из своей среды.

Конституции германских земель формально устанавливают парламентскую ответственность правительств перед ландтагами. В большинстве земель (Бавария, Гессен, Саксония и др.) ландтаги не могут вынести вотум недоверия отдельным министрам. В Берлине, Сааре, Бремене и Гамбурге ландтаг (городское собрание) может выразить недоверие как всему правительству (сенату), так и отдельным его членам. В ряде земель конституциями предусматривается конструктивный вотум недоверия. В новых землях, образованных на территории бывшей ГДР, а также в Нижней Саксонии, Северном Рейне-Вестфалии вотум недоверия может быть вынесен только премьер-министру путем избрания нового главы государства. В других землях (Баварии, Гессене) после вынесения «обыкновенного» вотума недоверия правительству ландтаг должен утвердить состав нового правительства — в противном случае земельный парламент распускается до истечения срока своих полномочий.

В каждой немецкой земле существуют конституционные суды с соответствующими функциями.

На федеральном уровне участие земель в федеральных делах в качестве гарантии целостности федерации проявляется в организации и деятельности бундесрата, в соблюдении распределения компетенции между федерацией и землями (осуществляется Конституционным судом ФРГ), в участии земель в изменении Конституции ФРГ, избрании федерального президента. В ФРГ существует многолетняя практика, когда федеральный канцлер несколько раз в год приглашает руководителей земель для обсуждения наиболее важных вопросов экономического и социального характера. Правовой основой таких встреч является одна из статей внутреннего регламента федерального правительства 1951 года, что свидетельствует об уважении автономности земель и их приобщении к общегосударственным делам.

Интересен опыт Французской Республики в вопросах формирования и деятельности региональной власти. Французская Республика — унитарное государство: его составные части не являются ни государствами, ни государственными образованиями. Сравнительно недавно в стране были осуществлены радикальные реформы, в результате которых 2 марта 1982 г. был принят Закон о децентрализации.

Франция обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх) коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и округ — не обладают органами общей администрации и скорее выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы  которых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Только коммуны, департаменты и регионы служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах  этих трех единиц и функционирует сегодня система самоуправления во Франции.

Потребности экономического и социального развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц, как регионы. Вся территория Франции  делится в настоящее время на 96 департаментов, объединенных в 22 региона, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом.

В соответствии с Законом о децентрализации главным назначением региона является обеспечение экономического, социального, культурного и научного развития, принятие мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Именно регион, обладая собственным бюджетом, становится той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие экономические и социальные программы. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как занятость населения, профессиональная подготовка, жилищное строительство. Закон о децентрализации впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллективами соседних зарубежных государств.

Вся деятельность региона должна осуществляться в рамках соответствующего национального законодательства и не противоречить политике Правительства Франции, т. е. не наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности.

Главным представительным органом региона является региональный совет. Члены региональных советов избираются  путем всеобщих и прямых выборов. Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель регионального совета (до 1982 года — префект региона).

В настоящее время префект, именуемый региональным комиссаром республики, сохраняет только полномочие по контролю за законностью решения регионального совета. Он может опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользуется правом его самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые посредством судебной процедуры выносят окончательное решение[2].

Тем не менее влияние регионального префекта (комиссара) остается весьма значительным. Прежде всего он выступает представителем центральной власти в регионе. В его ведении находятся административные службы, являющиеся представительством центральных министерств и ведомств. Ему подчинены также некоторые службы охраны порядка и аппарат самой префектуры; кроме того, он обладает собственными службами управления.  Под его началом работают супрефекты, которые, как правило, действуют в пределах округов, не имеющих органов самоуправления и не являющихся территориальными коллективами. На него возложено осуществление политики Правительства Франции в сфере экономического и социального развития и обустройства территорий. Таким образом, на практике региональный префект (комиссар) по-прежнему оказывает большое влияние на решение всех местных дел.

Исследователь административной власти во Франции Ж. Гримо определяет префекта «как орган власти, наделенный очень большими полномочиями»[3]. Институт префектов имеет давнюю историю: он был учрежден Наполеоном Бонапартом в 1800 году для поддержки и укрепления власти и до сих пор является важным элементом французской административной системы. Главной функцией префекта было единоличное управление своим департаментом. Затем его полномочия были несколько урезаны в пользу развивавшегося местного самоуправления. Однако вплоть до 1982 года префект оставался органом исполнительной власти в департаменте, так как именно он готовит и исполняет бюджет. Ни один из режимов, бывших во Франции, не ставил под сомнение существование института префектов. Присутствие представителей государства в регионах и департаментах облегчало модернизацию государственного управления, придавало импульс процессу развития государства в целом.

На региональном уровне действует еще один важный орган, отсутствующий в других территориальных коллективах, — экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в определенных областях деятельности является обязательным для регионального совета, хотя само заключение обязательной силы не имеет.

Старейшей административной единицей Франции является департамент. В рамках департамента действует орган общей администрации в лице префекта, назначаемого Президентом Франции. Официально он именуется комиссаром республики. Департамент образует также самоуправляющийся территориальный коллектив.

В результате политики децентрализации за период с 1982 года в статусе территориального коллектива произошли значительные изменения. Главное из них заключается в заметном расширении полномочий органов самоуправления. Осуществление исполнительной власти в департаменте перестало быть прерогативой префекта. Расширилась также сфера ведения территориального коллектива. Департамент координирует деятельность органов самоуправления коммун, ему принадлежит такая важная прерогатива, как распределение финансовых субсидий между коммунами.

Префект должен уважать компетенцию департаментских выборных лиц, не допуская при этом их вмешательства в компетенцию государства. Это свидетельствует о том, что децентрализация и деконцентрация власти требуют порой труднодостижимого равновесия.

Очевидно, что институт префектов был создан для укрепления власти главы государства. Основной же особенностью статуса префекта в настоящее время является то, что он находится в полной зависимости от правительства: он может быть переведен на другую должность или отправлен в специальный отпуск независимо от своего желания. Префекты набираются преимущественно из выпускников Национальной административной школы (аналог Российской академии государственной службы при Президенте РФ). Следует отметить, что префект назначается указом Президента Франции, одобренным Советом министров. Таким образом, в назначении префекта участвуют все члены правительства, но решающее слово принадлежит Президенту Франции.

Полномочия префекта группируются по признаку их принадлежности к политическим, административным либо судебным сферам деятельности[4]. В общих чертах роль префекта определяется Указом от 10 мая 1982 г., в ст. 1 которого говорится, что «префект является носителем государственной власти в департаменте». Что касается политических полномочий префекта, то он обязан держать правительство в курсе политической ситуации в департаменте, ставить в известность о решении таких сложных вопросов, как забастовки, политические скандалы и т. д. Для этого в префектуре существует служба общей информации, которая следит за всеми событиями в департаменте.

Префект — страж порядка, т.е. лицо, которое в случае возникновения беспорядков несет личную ответственность за руководство операциями в рамках своей компетенции. В подчинении префекта находятся полиция и жандармерия. Префект отвечает за гражданскую безопасность, т. е. защиту граждан и имущества во время природных и техногенных катастроф и чрезвычайных происшествий.

Характеризуя в целом современную административно-территориальную структуру Франции и организацию формирования и деятельности региональной власти, можно отметить, что она отличается тенденцией к дальнейшей децентрализации, и это заметно усиливает роль территориальных самоуправляющихся коллективов в осуществлении региональных и местных проектов.

В  Италии государство не только признает местную автономию, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию. Конституционная норма и практика государственного строительства дают основание рассматривать Италию как «государство областных автономий».

В настоящее время Италия разделена на 20 областей,  пять из которых (Трентино-Альто-Адидже, Валле-д,Аоста, Фриули-Венеция-Джулия, Сицилия и Сардиния) обладают специальным статусом, предусматривающим более широкие полномочия и функции, связанные с геополитическими и этническими особенностями.

Согласно действующей Конституции Италии области являются автономными образованиями с собственной властью и системой функций. Каждая область имеет свой Устав, в котором определены конкретные сферы регулирования, компетенция и принципы внутренней организации, включая право законодательной инициативы, референдума, а также принятия областных законодательных норм. В ст. 117 Конституции Италии определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать свои собственные законы при условии, что они не будут противоречить национальным интересам и интересам других областей. В круг предметов ведения области входят организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области; территориальное устройство области, включая территории коммун; местная городская и сельская полиция; ярмарки и рынки; санитарные и больничные службы; благотворительные учреждения; ремесленное и профессиональное образование; музеи и библиотеки местного значения; градостроительство; туризм и гостиничное дело; дорожная сеть, транспортные пути и автомобильные дороги областного подчинения; сельское и лесное хозяйство, охота; навигация и пристани на местных водоемах; ремесла, а также другие сферы, которые могут быть определены отдельными конституционными законами.

Области имеют финансовую самостоятельность, которую предполагается серьезно расширить в связи принятием нового конституционного закона о федеративном устройстве Италии. Однако и по ныне действующему законодательству в распоряжение областей поступают как местные налоги, так и доля от государственных налогов, определяемая в зависимости от конкретных потребностей области. В то же время область не может устанавливать собственные пошлины на ввоз, вывоз или транзит товаров между областями, ограничивать право граждан заниматься своей профессией, служить или работать в любой части национальной территории.

Территориальными единицами как государственного, так и областного деления в Италии являются провинции и коммуны. Их функции и полномочия регулируются в общегосударственном порядке на основе Закона об устройстве автономий, принятого в 1990 году.

В соответствии со сложившейся трехступенчатой схемой разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти провинции и коммуны обладают самостоятельностью в решении конкретных вопросов, отнесенных к их компетенции. Области делегируют свои полномочия в сфере межкоммунальных отношений (сельское хозяйство, защита окружающей среды, водные и энергетические ресурсы, санитарная служба, дорожное строительство и транспорт и др.). В свою очередь на коммуны возложены функции так называемого прямого регулирования: внутрикоммунальные территориальные разграничения, социальное обеспечение, здравоохранение, градостроительство, землепользование, включая создание местных индустриальных зон.

Испания как государство начала формироваться вокруг двух исторических областей — Кастилии и Арагона, постепенно включая территории с народами разных исповеданий, языков, местных особенностей, расселившимися на Пиренейском полуострове. Национальная проблема всегда была в Испании остра и злободневна. До 1939 года Конституция Испании (Конституция Второй республики) содержала положения об автономии национальных районов, но гражданская война и франкизм прервали процесс национального строительства. Франкизм провозглашал политическую унификацию главным образом по двум причинам: идеологической и из стремления противостоять требованиям автономии в двух наиболее крупных регионах (Страна Басков и Каталония).

Конституция Испании 1978 года разрешила национальную проблему, предоставив статус автономии составным частям государства (разд. VIII, статьи 137 — 158), но без введения федеративной формы устройства. Конституция не содержит перечня автономных сообществ; в настоящее время их 17.

История федерации Соединенных Штатов Америки начиналась с создания тринадцатью штатами конфедерации с сохранением своего суверенитета. Однако в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоятельности, по существу утратили свой суверенитет (в конституциях некоторых штатов он еще присутствует) и не обладают теперь правом выхода из США (сецессией). Возможно, отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, к усилению центральной власти. В Конституции США вообще не употребляется термин «суверенитет», но общепризнанно, что суверенным является только федеральное государство.

В Великобритании исполнительную власть в графствах и округах возглавляют президенты, избираемые советниками соответствующих представительных органов власти. Исключение составляет мэр Лондона, избираемый всенародно на прямых выборах. Интересным представляется опыт британской регионализации конца XX века, поскольку наряду со значительными различиями в территориальной организации Российской Федерации и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии существуют и некоторые сходства, следовательно, сходства прослеживаются и в сопутствующих проблемах. «Действительно, эти государства образовались вокруг одной нации (русские — в России и англичане — в Соединенном Королевстве), которая до сих пор составляет большинство населения. При этом желание различных национальных меньшинств, как в Российской Федерации, так и в Соединенном Королевстве, сохранить свои особенности зачастую перерастает в националистические течения и настроения в их среде, усугубляемые национально-территориальным делением обоих государств. Оба государства отличаются заметной асимметрией своего территориального устройства»[5].

Схожи и процессы, происходящие в двух государствах. Так, на протяжении длительного времени государства оставались унитарными, и хотя Союз ССР, а затем Российская Федерация большую часть прошлого века были построены как федерация, национальным проблемам уделялось явно недостаточно внимания. Аналогичные процессы происходили и в Соединенном Королевстве, где на протяжении практически всей истории его существования правительство старательно не замечало национальных проблем в составляющих его частях.  Такое положение привело к «параду суверенитетов»  в Российской Федерации в 1990-х годах, а в Великобритании — к необходимости территориальной реформы в конце 1990-х годов с предоставлением трем национальным частям страны автономии. Формы, в которых этот процесс происходил, различны, да и последствия неодинаковы; тем не менее опыт решения проблемы в Соединенном Королевстве может быть небезынтересным и для Российской Федерации.

Вторая половина XX века в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии была отмечена возрастанием националистических тенденций на окраинах — в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Радикалы националистических движений в этих регионах призывали к отделению от Англии с последующим образованием собственных государств.

Соединенное Королевство оказалось на пороге значительных реформ системы управления и территориальной организации. К этому привели не только глубинные исторические причины, но и факторы современной политической действительности, сыгравшие роль катализаторов реформы. Ученые выделяют несколько таких факторов, и прежде всего следовавшие друг за другом победы консерваторов на выборах, которые дали возможность оппозиционным партиям определить ряд недостатков в существующей системе (в частности, в избирательной). Кроме того, сложилась ситуация, при которой представители консерваторов возглавляли службы по делам Уэльса и Шотландии, в то время как большая часть населения этих территорий отдавала предпочтение лейбористам.

В качестве еще одной причины можно выделить неправомерную (с точки зрения многих видных британских ученых) деятельность некоторых органов или институтов государства, особенно полиции и суда, вызывающую сильное недовольство простых граждан. Особенно остро эта проблема проявилась в Северной Ирландии. Сыграли свою роль и внешние факторы, прежде всего вступление Великобритании в Европейское Сообщество, в рамках которого проводится политика стимулирования самостоятельности регионов государств-членов, финансовой поддержки региональных интересов, а также введения многоуровневого управления, позволяющего регионам действовать по собственной инициативе как в рамках государства-члена, так и за его пределами, выходить на внутриевропейский рынок и напрямую участвовать в работе Комитета регионов ЕС и Комиссии ЕС. В этой ситуации появление возможностей защиты региональных интересов вне рамок национального государства значительно усилило позиции британских националистических движений. Например, один из лозунгов Шотландской национальной партии —  «Шотландия — независимое государство в рамках Европы». Необходимость проведения реформ можно объяснить и существенными отличиями отдельных регионов Великобритании в культурном, языковом, религиозном, экономическом и других аспектах.

Необходимо отметить, что в самой Великобритании не было единства в отношении того, какие родовые признаки следует использовать для описания частей государства. Правительственные справочники Великобритании используют термин «национальные регионы», что полностью отрицает какую-либо отдельную государственность в отношении регионов. Большинство уэльсских и шотландских националистов не приемлют такого устройства, аргументируя это тем, что Уэльс и Шотландия — нации без государств. В итоге Правительство Великобритании было вынуждено признать необходимость проведения реформы управления своими провинциями главным образом путем расширения их самостоятельности.

В настоящее время Соединенное Королевство вступило в процесс регионализации, сопровождающийся наделением трех исторических регионов страны автономными правами. В ряде случаев некоторые из этих регионов получают права, схожие с правами субъектов федерации.

В частности, в Шотландии и Северной Ирландии региональные законодательные органы наделены достаточной для принятия собственных законов компетенцией. В Шотландии с давних времен сохранилась собственная судебная система.

Рассмотрение проблем британской регионализации важно с точки зрения понимания общеправовых процессов территориального перераспределения власти, происходящих в общемировых масштабах. Очевидно, что законодательное закрепление автономии — это только начало реформ, направленных на создание принципиально новой системы управления, отличной от Вестминстерской модели, т. е. формирование того, что в британской конституционной науке принято называть «новым стилем в политике», или «новой политикой».

Следует отметить, что в Российской Федерации на одну высшую административно-территориальную единицу (республику, край, область) приходится 1,9 млн жителей. В шести странах, близких или превосходящих Россию по численности населения, этот показатель колеблется от 2,7 млн (Япония) до 42 млн (КНР) человек. В США и Бразилии, территории которых близки по величине к Российской Федерации, этот показатель составляет соответственно 5,3 и 6,1 млн человек, т. е.  в 2,8 — 3,2 раза выше, чем в Российской Федерации. По площади на одну административно-территориальную единицу Российская Федерация (216 тыс. кв. км) значительно уступает КНР и Бразилии (соответственно 319 и 350 тыс. кв. км).

Библиография

1 Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2003.

2 Институт Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеет исторический аналог в лице института префектов во Франции, что немаловажно для понимания сущности и перспектив развития российского института Полномочных представителей Президента РФ.

3 Конституции зарубежных государств.

4 Некоторые исследователи в Российской Федерации говорят о том, что деятельность Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах носит функционально-организационный характер.

5 Коданева С.И. Британский регионализм и конституционная реформа. — М., Юристъ, 2006. С. 9.