Формирование и развитие парламентского контроля над исполнительной властью в Российской империи

А.П. ЧОПЯК,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Анализируется развитие парламентского контроля над исполнительной властью в Российской империи в период становления российского парламента.

Ключевые слова: разделение властей, законодательная власть, парламентский контроль над исполнительной властью, запросы.

Formation and development of the parliamentary control

over the executive power in the Russian empire

Chopyak A.

The article is devoted to the development of parliamentary control over executive power in the Russian Empire in the period of formation of the Russian parliament.

Keywords: separation of the powers, legislative power, parliamentary control over executive power, interpellations.

Парламентский контроль над исполнительной властью является широким полем

для научных изысканий, в пользу чего свидетельствуют исследования таких ученых, как И.В. Гранкин, В.Е. Усанов, М.А. Могунова и др. Парламентский контроль в нашей стране начал формироваться с возникновением парламента как органа государственной власти еще в имперский период истории государства. В начале данного периода Россия по форме правления предстиавляла собой абсолютную монархию: вся полнота исполнительной и законодательной власти была сосредоточена в руках монарха. Именно поэтому не приходится говорить о существовании в это время какого-либо парламентского контроля. Г.Ю. Диваева и Ю.Х. Яхина отмечают, что Петр I «сосредоточил в своих руках и юридически, и в действительности абсолютную, неограниченную власть»[1].

Попытка изменить сложившуюся ситуацию была предпринята в 1762 г. графом Н.И. Паниным, который представил Екатерине II проект манифеста об учреждении императорского совета. В.Е. Якушкин полагал, что этот орган должен был стать местом «законодания», без ведома которого не мог обнародоваться ни один акт монарха[2]. Таким образом, императорский совет явился первым законодательным органом, ограничивающим самодержавную власть. Судя по всему, Н.И. Панин предлагал создать своеобразную систему сдержек и противовесов при осуществлении высшими органами государственной власти своей деятельности. Монарх, по его замыслу, становился объектом контроля со стороны императорского совета. Идея была прогрессивной, особенно с учетом господства в России абсолютизма. Однако несмотря на то, что манифест был подписан Екатериной II 28 декабря 1762 г., его так и не ввели в действие.

В.Е. Якушкин, ссылаясь на М.А. Фонвизина, упоминает также о проекте конституции, разработанном Паниным примерно в 1774 г. В соответствии с проектом Сенат наделялся полной законодательной властью, а императору оставалась исполнительная власть с правом утверждать обсужденные и принятые сенатом законы и обнародовать их[3]. По сути, этот проект закреплял принцип разделения властей. Однако и он не был реализован.

Замыслы Н.И. Панина во многом отражают идеи западных мыслителей, касающихся ограничения полномочий монарха и разделения властей, которые проникали в Россию в середине XVIII в. Однако эти идеи претерпевали значительные изменения при их практической реализации. Например, О.Е. Кутафин полагает, что в 1767 г., когда Екатерина II составляла Наказ для Комиссии об Уложении, она заимствовала для него идеи передовых мыслителей Запада[4]. Вместе с тем, согласно точке зрения И.В. Лукоянова, императрица, предлагая внедрить в российскую действительность европейские начала, все равно не шла на какое-либо ограничение самодержавия[5]. Не исключено, что подобную позицию она занимала и в отношении проектов Панина.

Большой вклад в развитие идеи ограничения самодержавия внес М.М. Сперанский. В своих работах он делил государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Из его концепции следует, что ни один законопроект не может получить силу закона без ведома Государственной думы. Если рассматривать идеи Сперанского через призму парламентского контроля, то, как указывал он сам, высший род ответственности исполнительной власти состоит в отчете, который она обязана представлять законодательной власти[6]. Согласно замыслу М.М. Сперанского, министры должны были представлять Думе отчеты, а Дума в случаях явного нарушения Государственного уложения наделялась правом привлекать министров к ответственности путем представления отчета императору[7]. Г.Ю. Диваева и Ю.Х. Яхина, анализируя идеи Сперанского, полагают, что Государственная дума могла также возбуждать следствие против того или иного министра в случае грубых нарушений, допущенных со стороны правительства[8]. Таким образом, Государственная дума наделялась не только законодательными, но и контрольными полномочиями.

Основные идеи Сперанского были изложены в проекте конституции, подготовленном им в 1808 — 1809 гг. Однако проект не был претворен в жизнь.

Вопросы разделения властей и наличия у парламента контрольных полномочий в отношении исполнительной власти затрагивал также Н.М. Муравьев. Согласно ст. 59 разработанного им проекта конституции (далее — Проект), Народное вече, состоявшее из Верховной думы и Палаты народных представителей, было облечено всей законодательной властью[9]. Статья 77 Проекта наделяла Верховную думу правом суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками Империи, обвиненными народными представителями. При этом Дума не имела права назначить иное наказание, кроме как объявить подсудимого виновным и лишить его занимаемого места и звания[10].

Проект предусматривал также новое административно-территориальное деление России. Как следует из ст. 43 Проекта, страна должна была быть разделена в законодательном и исполнительном отношении на 13 держав, 2 области и 568 уездов, или поветов[11]. Согласно пунктам 4 и 12 ст. 92 Проекта, Народное вече наделялось правом распускать правительственные собрания держав, если те преступали пределы своей власти, и избирать правителей держав[12]. Последним, в силу ст. 120 Проекта, была поручена исполнительная власть в каждой из держав[13].

Н.М. Муравьев вводит в своем Проекте новые формы парламентского контроля над исполнительной властью. Прежде всего, это право Верховной думы освобождать от должности министров и прочих сановников. Круг последних не был четко очерчен, но можно предположить, что к ним относились и иные должностные лица исполнительной ветви власти, помимо министров.

Кроме того, Народному вече предоставлялось право контролировать также исполнительную власть держав посредством избрания их правителей и возможности роспуска правительственных собраний. По мнению Д.В. Шикунова, Проект Муравьева является первой в истории России программой создания федеративного государства[14]. Если опираться на данную точку зрения и провести аналогию с современными федерациями, можно заключить, что Проект Муравьева предоставлял федеральному парламенту полномочия по контролю над исполнительной властью как на федеральном, так и на региональном уровне.

Проект не был реализован, замыслы же Сперанского были воплощены лишь частично, при создании Государственного Совета. Согласно пункту II Манифеста «Образование Государственного Совета» от 1 января 1810 г., «все законы, уставы и учреждения в первообразных их началах предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению»[15]. Однако вряд ли можно рассматривать это орган как парламент в значении, которое придается ему в соответствии с концепцией разделения властей. Члены Государственного Совета не являлись выборными лицами, а призывались императором, в силу пункта IV Манифеста[16]. Обращаясь к современным научным подходам, можно сделать вывод, что одна из основ формирования парламента это выборность его членов. Например, А.С. Автономов характеризует парламент как «полностью или частично выборный высший законодательный и коллегиальный представительный орган государства»[17]. Именно поэтому Государственный Совет это скорее не парламент, а — законосовещательный орган.

Становление российского парламента произошло в начале XX в., при создании Государственной думы. 17 октября 1905 г. был принят Манифест об усовершенствовании государственного порядка. Пункт 3 данного Манифеста устанавливал правило, согласно которому никакой закон не мог получить силу без одобрения Государственной думы[18].

Согласно статье 59 Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г., Государственная дума образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в законоположениях о выборах в Думу[19]. В соответствии со ст. 68 Основных государственных законов, «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного Совета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу»[20]. Сам же Государственный Совет, на основании ст. 58, образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам[21]. Статья 64 Основных государственных законов наделяла Государственный Совет и Государственную думу равными правами в вопросах законодательства[22].

Соотношение Государственной думы и Государственного Совета заслуживает особого внимания. По мнению А.В. Бойко, в своей совокупности они образовывали орган народного представительства, построенный по двухпалатному принципу[23]. В.Е. Усанова же считает, что говорить о Государственном Совете как о второй палате российского парламента с абсолютной категоричностью нельзя, поскольку официально Государственная дума и Государственный Совет были самостоятельными органами[24]. Основываясь на анализе положений статей 58, 59, 64 и 68 Основных государственных законов, мы склонны поддержать позицию А.В. Бойко.

Согласно ст. 66 Основных государственных законов, «Государственному Совету и Государственной думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными»11. По нашему мнению, данные запросы являлись формой парламентского контроля. Однако такой контроль мог применяться исключительно в отношении министров и главноуправляющих, подчиненных Сенату. В пользу данной точки зрения свидетельствует А.В. Бойко, который, ссылаясь на С.М. Сидельникова, указывает, что «запросы были возможны только в отношении чиновников, подотчетных Правительствующему Сенату»[25].

Кроме того, основанием для запроса могли стать незакономерные действия указанных лиц. В.Е. Усанов понимает под такими действиями — «незаконные действия»[26]. На наш взгляд, данное утверждение вполне обоснованно, а Государственный Совет и Государственная дума были лишены возможности обращаться с запросами к министрам и главноуправляющим, если их действия прямо не противоречили положениям закона. Хотя, как справедливо отмечал современник Государственной думы, К.Н. Соколов, парламентский запрос «является орудием надзора как за законностью, так и за целесообразностью действий правительства»[27].

Во многих странах континентальной модели права, имевших схожую форму правления, ситуация с запросами обстояла иначе. Например, австрийский конституционный закон от 21 декабря 1867 г., изменяющий закон от 26 февраля 1861 г. об имперском представительстве, закреплял в параграфе 21 право каждой палаты рейхсрата обращаться с запросами к министрам по предметам их компетенции[28]. По смыслу указанного параграфа, запросы могли касаться не только законности, но и целесообразности действий соответствующих должностных лиц.

Вместе с тем, как указывал К.Н. Соколов, Дума стремилась приспособить к целям парламентской интерпелляции право обращаться к министрам за разъяснениями в соответствии со ст. 40 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г.[29]. Более того, автор полагал, что надлежаще поставленное право вопросов по ст. 40 открывало Думе широкие перспективы непосредственного влияния на политику правительства[30].

На практике ограничение запросов соблюдалось не всегда. В.А. Маклаков писал: «Запрос часто казался действий формально законных и о лицах, не подчиненных Сенату… С этими ограничениями никто не считался, ибо они запросу и его значению помешать не могли. Надо только усвоить, что сила запроса была не в санкции Думы, не в том, что она скажет; при отсутствии парламентаризма она своим вотумом не могла министра свалить; иногда она его укрепляла… Смысл запроса был в том, что Дума получала законное, конституционное право властей обличать, осуждать, оглашать и требовать министров к ответу»[31].

Однако Государственная дума и Государственный Совет не могли привлекать к ответственности министров или главноуправляющих. Статья 81 Основных государственных законов устанавливала, что ответственность за общий ход государственного управления председатель Совета министров, министры и главноуправляющие несут перед государем[32]. Ему же, в соответствии со ст. 17 Основных государственных законов, принадлежало право назначать и увольнять их[33].

А.В. Бойко также справедливо полагает, что парламент не мог возбуждать судебное расследование против министров, проводить думское расследование[34]. При этом, как отмечает И.А. Кравец, право возбуждать судебное преследование министров к началу XX в. принадлежало большинству западноевропейских представительных учреждений[35].

Полномочия Государственной думы в отношении министров и главноуправляющих устанавливались не только Основными государственными законами. Например, упомянутое ранее Учреждение Государственной думы от 20 февраля 1906 г. в ст. 40 наделяло Думу правом обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел. При этом министры и главноуправляющие имели право отказаться от разъяснений по тем предметам, которые, по соображениям государственного порядка, не подлежали оглашению11. Примечательно, что ст. 25 действовавшего ранее Учреждения Государственной думы от 6 августа 1905 г. обязывала министров и главноуправляющих отдельными частями сообщать разъяснения, если Дума общим собранием или одним из своих отделов признавала необходимость разъяснений12. Статьей не предусматривались никакие исключения из указанного правила.

Подводя итог, отметим, что с середины XVIII в. и до начала XX в. формировалась теоретическая база для ограничения самодержавия и разделения властей, а затем и непосредственно для парламентского контроля над исполнительной властью.

Практическая реализация указанных идей началась лишь с 1906 г., когда в России впервые был создан парламент, состоящий из Государственного Совета и Государственной думы. Безусловно, его контрольные полномочия в отношении исполнительной власти были незначительными. А.В. Бойко даже полагает, что «у российского парламента отсутствовала возможность действительного контроля над исполнительной властью»[36]. Вместе с тем, по мнению И. А. Кравца, парламентский контроль над деятельностью правительства в начале XX в. выявил множество нарушений действовавшего законодательства и ставил под сомнение политическую целесообразность некоторых действий правительства[37]. Следовательно, данный контроль все же оказывал определенное влияние на деятельность органов исполнительной власти. Более того, становление парламента, по нашему мнению, создавало почву для дальнейшего развития законодательной власти и формирования системы сдержек и противовесов.

Однако дальнейшему развитию российского дореволюционного парламента и его контрольной функции помешали события 1917 г.

Библиография

1 Диваева Г.Ю., Яхина Ю.Х. История развития парламентаризма в Российской Федерации: Учеб. пособие. — Уфа, 2007. С. 12.

2 Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. С приложением проекта конституции Никиты Муравьева. — Санкт-Петербург, 1906. С. 52.

3 Якушкин В.Е. Указ. соч. С. 53—54.

4 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. — М., 2008. С. 51.

5 Лукоянов И.В. У истоков Российского парламентаризма. — СПб., 2003. С. 20.

6 Сперанский М.М. Избранное. — М., 2010. С. 266.

7 Сперанский М.М. Указ. соч. С. 372.

8 Диваева Г.Ю., Яхина Ю.Х. Указ. соч. С. 13 — 14.

9 Проект конституции Никиты Муравьева. В кн.: Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. Указ. изд. С. 138.

10 Якушкин В.Е. Указ. соч. С. 141.

11 Якушкин В.Е. Указ. соч. С. 135.

12 Якушкин В.Е. Указ. соч. С. 144—145.

13 Якушкин В.Е. Указ. соч. С. 157.

14 Шикунов Д.В. Российский парламентаризм: особенности современного этапа: Учеб. пособие. — М., 2004. С. 18.

15 Манифест «Образование Государственного Совета» от 1 января 1810 г. // Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции / Под ред. П.Ф. Ткаченко (гл. ред.) и др. — М., 2007. С. 117.

16 Там же.

17 Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. — М., 2007. С. 259.

18 Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г. // Российское законодательство X—XX веков. В 9 т. — М., 1994. Т. 9. С. 41.

19 Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. // Российское законодательство X—XX веков. В 9 т. — М., 1994. Т. 9. С. 50.

20 Там же. С. 51.

21 Там же. С. 50.

22 Там же.

23 Бойко А.В. Становление парламентаризма в России и Германии конца XIX — начала XX в. // История государства и права. 2009. № 3. C. 37.

24 Усанов В.Е. История становления парламентаризма в России // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2006. № 4. С. 452.

25 Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. // Российское законодательство X — XX веков. В 9 т. — М., 1994. Т. 9. С. 50.

26 См.: Бойко А.В. Указ. соч. C. 39; Сидельников С.М. Образование и деятельность первой Государственной думы. — М., 1962. С. 94.

27 Усанов В.Е. Становление и развитие парламентаризма в России: ист.-прав. и критич. исслед. : Моногр. — М., 2008. С. 316.

28 Соколов К.Н. Манифест 17 октября и право запросов. — М., 1915. С. 3.

29 Новик И.Д. Современные конституции. Составлено по книге F.R. и P. Dareste: «Les constitutions modernes» и по др. источникам. — М., 1905. С. 264.

30 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 9.

31 Там же. С. 12.

32 Маклаков В.А. Первая Государственная Дума. - Париж, 1939. С. 598.

33 Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. Т. 9. Указ. изд.С. 52.

34 Там же. С. 46.

35 Бойко А.В. Указ. соч. C. 39.

36 Кравец И.А. Контрольная функция Государственной думы и Государственного Совета Российской Империи: Правовые основы и проблемы реализации // Право и политика. 2010. № 1. С. 114.

37 Учреждение Государственной думы от 20 февраля 1906 г. // Узаконения 20 февраля 1906 г. Высочайший манифест. Именной высочайший указ Правительствующему сенату о Государственном совете. Именной высочайший указ Правительствующему сенату о Государственной думе. Учреждение Государственной думы. — Санкт-Петербург, 1906. С. 27.

38 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 5.

39 Бойко А.В. Указ. соч. С. 39.

40 Кравец И.А. Указ. соч. С. 119.