Формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства в составе военной организации государства

УДК 342.722.32

Страницы в журнале: 45-58 

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, эксперт Центра экспертных исследований факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы  при Президенте РФ Россия, Москва julia.fedotowa@yandex.ru

Рассматриваются формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства в составе военной организации государства. На основе исторического анализа автор обосновывает необходимость признания расширенного перечня форм участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства в составе военной организации государства с учетом применяемого императивного метода правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Ключевые слова: участие граждан, оборона, безопасность, военная организация государства.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, далее — Стратегия) определяет, что стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. Стратегическое сдерживание предполагает разработку и системную реализацию комплекса взаимосвязанных политических, дипломатических, военных, экономических, информационных и иных мер, направленных на упреждение или снижение угрозы деструктивных действий со стороны государства-агрессора (коалиции государств).

Стратегическое сдерживание осуществляется с использованием экономических возможностей государства, включая ресурсную поддержку сил обеспечения национальной безопасности, путем развития системы военно-патриотического воспитания граждан Российской Федерации, военной инфраструктуры и системы управления военной организацией государства. Российская Федерация реализует долгосрочную государственную политику в области национальной обороны, разрабатывая систему основополагающих концептуальных, программных документов, а также документов планирования, осуществляя развитие норм законодательного регулирования деятельности органов государственной власти, учреждений, предприятий и организаций реального сектора экономики, институтов гражданского общества в мирное и военное время, совершенствуя силы и средства гражданской обороны, сетевой и транспортной инфраструктуры страны в интересах национальной обороны.

Таким образом, обеспечение военной безопасности страны состоит не только в деятельности государства в лице его органов, но и граждан, которые могут составлять указанный ресурс как в составе военной организации государства, так и без включения в него. Тем не менее, перечень направлений взаимодействия сил обеспечения национальной безопасности с институтами гражданского общества для противодействия угрозам национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан (п. 52 Стратегии) позволяет заключить, что пока перспектива такого взаимодействия является долгосрочной, находящейся в стадии своего формирования, обслуживающей односторонние интересы.

Модельный закон СНГ от 24.11.2001 «О парламентском контроле над военной организацией государства» военную организацию государства определяет как совокупность органов и структур исполнительной власти, созданных и действующих в соответствии с конституцией и законами государства — участника СНГ, предназначенных для обеспечения безопасности личности, общества и государства, имеющих право применения силовых средств и средств вооруженной борьбы и/или осуществления специальных операций в рамках и случаях, установленных законом.

Согласно пп. «к» п. 8 Военной доктрины Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 25.12.2014 № Пр-2976; далее — Военная доктрина-2014) военная организация государства есть совокупность органов государственного и военного управления, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, создаваемых на военное время специальных формирований, составляющих ее основу и осуществляющих свою деятельность военными методами, и оборонно-промышленный комплекс страны, совместная деятельность которых направлена на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации.

В соответствии с ранее действовавшей Военной доктриной Российской Федерации 2010 года военная организация государства включала в себя Вооруженные Силы РФ, составляющие основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления. В военную организацию государства также включалась часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности. Данное положение требовало уточнения, так как допускало различные толкования понятия «органы управления ими», т. е. было неясно, относятся ли к таким органам Правительство РФ, Федеральное Собрание  и иные органы, наделенные определенными полномочиями в области обороны страны и безопасности государства. Следовало уточнить и содержание понятия «части промышленного и научного комплексов страны, предназначенной для обеспечения задач военной безопасности» [2, c. 119—125]. Кроме того, понятие «военная безопасность» также не нашло своего однозначного научного толкования и соотношения с иными видами безопасности, например пограничной безопасностью.

При этом следует отметить, что действующее законодательство не придерживается одного подхода к определению перечня органов, в которых гражданин проходит военную службу, несмотря на исчерпывающий перечень, приведенный в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон о воинской обязанности). В.В. Бараненков отмечает, что одним из примеров неудачного применения термина «федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба» может служить Федеральный закон от 20.08.2004 № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих». Согласно ч. 5 ст. 9 указанного закона федеральный орган исполнительной власти, в котором участник накопительно-ипотечной системы проходит военную службу, в письменной форме уведомляет военнослужащего о включении его в реестр участников, в то время как военнослужащие проходят службу не только в федеральных органах исполнительной власти (Министерстве обороны РФ, Федеральной службе безопасностии т. п.), но и в подведомственных этим органам организациях (соединениях и частях Вооруженных Сил РФ, органах ФСБ России и т. д.), поэтому вряд ли разработчики действительно стремились ограничить действие частей 4 и 5 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 11 и ряда иных статей данного закона распространением их лишь на военнослужащих органов управления [2, c. 119—125]. Кроме того, оснований отнесения военных организаций к органам (элементам) федеральных органов исполнительной власти также не имеется.

А.В. Кудашкин отмечает, что в настоящее время не существует нормативного определения военных методов решения задач, формирующих ядро военной организации государства, что на практике усложняет задачу определения правовых критериев включения тех или иных органов в военную организацию государства. Возможность параллельного использования тех или иных методов для решения одних и тех же задач организациями, как входящими, так и не входящими в военную организацию государства, а также использование одних и тех же методов для решения задач иных (кроме военной) видов безопасности неизбежно ставит вопрос о целесообразности включения этих организаций в военную организацию государства, и только совокупное сочетание военных методов с решением задач обороны и военной безопасности, по мнению автора, является критерием, позволяющим включать ту или иную государственную организацию или орган в военную организацию государства. Военные методы решения задач военной безопасности также подлежат правовому регулированию, причем исключительно в императивной, а не в диспозитивной форме [9].

Законодательство допускает применение военных методов и Вооруженных Сил РФ в целях, не связанных с непосредственным отражением агрессии, а личный состав Вооруженных Сил РФ включает, помимо военнослужащих, гражданский персонал. Полагаем, что с учетом военных угроз и опасностей замысел законодателя не состоит в ограничении состава военной организации государства. Кроме того, в условиях динамики общественных отношений, регулируемых военным правом, данное понятие будет продолжать корректироваться, что обусловлено, как видно, характером изменяющихся военных угроз и опасностей, которые требуют объединения усилий не только государства, но и общества и личности. История наглядно подтверждает это. Кроме того, следует сказать о предлагаемых в рамках ОДКБ мерах по обеспечению коллективной безопасности, показывающих целесообразность объединения усилий военных организаций государств — участников Договора о коллективной безопасности.

В качестве одного из признаков военной организации государства, выводимых из действующих правовых норм российского законодательства, С.В. Терешкович указывает наличие в составе военной организации индивидуальных субъектов права, обладающих статусом военнослужащего [25, c. 56—60]. При этом в личный состав органов и организаций, образующих военную организацию государства, также входят, как отмечено выше, лица гражданского персонала.

Гражданин, участвуя в обеспечении обороны страны и безопасности государства на профессиональной основе в составе военной организации государства, приобретает специальный правовой статус. А.В. Кудашкин отмечает, что военная служба — это особый вид установленной на основании федерального закона деятельности человека в составе военной организации государства, предполагающей использование средств вооруженной борьбы в целях защиты Отечества и обеспечения его военной безопасности. Военная служба в государственных органах обеспечивает реализацию полномочий высших органов государственной власти в целях решения ими задач в области обороны и безопасности государства [10, c. 14—15, 102]. Военная служба в организациях также направлена на решение задач в области обороны и безопасности, в связи с этим данная форма участия граждан применяется и для обеспечения обороны страны, и для обеспечения безопасности государства.

Согласно ст. 1 Закона о воинской обязанности военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах РФ и во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами — в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях. Военная служба является генеральной формой участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства. Это конституционно закрепленная (при прохождении военной службы по призыву), профессиональная деятельность (при заключении контракта).

При этом участие граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства является высшей формой народовластия, что следует из правовой природы данного института и системного толкования положений преамбулы и частей 1—3 ст. 3 Конституции РФ. Так, Конституция РФ не употребляет понятия представительной демократии, указывая, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, т. е. в деятельности данных органов путем замещения определенных должностей либо посредством участия в этой деятельности в иных формах (путем обращения, инициирования каких-либо действий, предоставления сведений). Поскольку оборона и безопасность относятся к предмету исключительного ведения Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), а защита Отечества — долг и обязанность гражданина (ч. 1 ст. 59 Конституции РФ), то участие граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства может иметь как непосредственный, так и представительный характер, что не противоречит положению о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Законодательство предусматривает различные формы участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства в составе военной организации государства. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» (далее — Закон об обороне) определяет функции организаций и обязанности их должностных лиц в области обороны (ст. 8), права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны (ст. 9). В соответствии со ст. 12 Закона об обороне личный состав Вооруженных Сил РФ включает военнослужащих и лиц гражданского персонала (федеральных государственных гражданских служащих и работников). Комплектование Вооруженных Сил РФ осуществляется военнослужащими путем призыва граждан на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления граждан Российской Федерации (иностранных граждан) на военную службу, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками. Данные формы применимы не только к Вооруженным Силам РФ, но и иным органам, организациям в составе военной организации государства.

Учитывая, что понятие «выполнение задач военной безопасности военными методами» ограничивает деятельность субъектов, составляющих систему военной организации государства, в Военной доктрине-2014 конкретизировано, что совместная деятельность элементов системы военной организации государства направлена на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, что соответствует обозначенным в ней перечням основных военных угроз и опасностей. При этом военная безопасность Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять, что предполагает противодействие военным угрозам и опасностям различными средствами. В Военной доктрине-2014 отражена приверженность Российской Федерации к использованию для защиты национальных интересов страны и интересов ее союзников военных мер только после исчерпания возможностей применения политических, дипломатических, правовых, экономических, информационных и других инструментов ненасильственного характера.

Полагаем целесообразным рассмотреть участие граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства более широко, поскольку граждане реализуют долг и обязанность по защите Российской Федерации или право на доступ к государственной службе, профессионально осуществляя соответствующую деятельность. При этом правовой статус военнослужащих как участников правоотношений участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства является наиболее разработанным по сравнению с правовым статусом иных субъектов такого участия, поскольку это генеральная форма участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства, закрепленная конституционно.

Так, выделяют два способа комплектования личным составом военной организации государства в мирное время: призыв на военную службу (одна из форм исполнения воинской обязанности) и поступление на военную службу в добровольном порядке (один из способов исполнения конституционного долга по защите Отечества). Курсанты, исполняя долг по защите Отечества, добровольно поступают на военную службу по контракту,  реализуя при этом право на образование.

Следует отметить, что добровольный и обязательный способы комплектования вооруженных сил сформировались исторически, причем вербовка могла рассматриваться как единственный, так и как дополнительный способ комплектования армии [11]. Безусловно, применение обоих способов комплектования является целесообразным и необходимым. При этом вопрос об оплате в отношении различных видов оснований прохождения военной службы, будучи дискуссионным, решен в пользу граждан, поскольку граждане не только исполняют свои долг и обязанность, но и, являясь носителями субъективных прав, реализуют свои права на труд, образование, отдых, охрану здоровья и т. д. или получают гарантии их правомерного ограничения.

Оценка различных способов комплектования армии позволяет заключить, что в разные периоды развития военной организации Российского государства не применялся какой-либо один способ комплектования. Кроме того, в состав вооруженных формирований входили также относительно самостоятельные объединения, обеспечивавшие государственные интересы на условиях соблюдения их прав и законных интересов, что предполагало достижение определенной договоренности и особый правовой статус таких лиц. Так, С.И. Журавлев отмечает, что в состав вооруженных формирований России середины XVI века входили казаки, селившиеся в приграничных районах и самостоятельно защищавшие свои интересы, поскольку они были «вне закона» для власти, и система комплектования казачьей станицы содержала ряд признаков, позднее утвердившихся в практике государств милиционного способа комплектования армии. В конце XIX — начале XX века вопросам комплектования воинских формирований и пограничной охраны России стало уделяться больше внимания, поскольку служба на границе требовала наличия высококвалифицированных, подготовленных во всех отношениях кадров, способных решать поставленные задачи [7, c. 38—40]. Данное обстоятельство подчеркивает целесообразность применения особого, комплексного подхода к обеспечению обороны страны и безопасности государства, в том числе при комплектовании армии, учитывающего потребности государства, характер угроз и опасностей и возможности конкретных групп населения участвовать в такой деятельности. Мы поддерживаем мысль С.И. Журавлева о том, что развитие системы комплектования зависит от политических, экономических, социальных, военных и иных факторов [7, c. 48—49].

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ