Формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства, не связанные с включением в состав военной организации государства

УДК 342.722.32

Страницы в журнале: 18-30

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, эксперт Центра экспертных исследований факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы  при Президенте РФ Россия, Москва julia.fedotowa@yandex.ru

Рассматриваются формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства, не связанные с включением в состав военной организации государства. На основе исторического анализа, отечественного и зарубежного опыта автор обосновывает, что такое участие осуществляется в текущей деятельности уполномоченных органов в формах содействия, сотрудничества и взаимодействия, а также общественного контроля как вида последующего участия, при этом в правовом регулировании соответствующих общественных отношений преобладает применение диспозитивного метода.

Ключевые слова: участие граждан, оборона, безопасность, добровольная народная дружина, частная военная компания, общественный контроль.

В условиях фундаментального изменения правил, средств, субъектов, объектов, целей ведения войны значимым является решение задачи по выработке принципиальных положений, касающихся участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства. В Военной доктрине Российской Федерации 2014 года отмечено, что характерной чертой современных военных конфликтов является комплексное применение военной силы, политических, экономических, информационных и иных мер невоенного характера, реализуемых с широким использованием протестного потенциала населения и сил специальных операций. В задачи противника входит поиск социальных конфликтов, противоречий, в связи с чем особое внимание законодателя должно быть направлено на решение проблем реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

А.В. Кудашкин отмечает, что по действующему российскому законодательству воинская обязанность не является всеобщей. Она производна от конституционной обязанности российских граждан по защите Отечества; в свою очередь производной от воинской обязанности является обязанность военной службы по призыву отдельных категорий российских граждан. Таким образом, в соответствии с конституционным принципом равенства обязанностей (ч. 2 ст. 6 Конституции РФ) все российские граждане являются носителями конституционной обязанности по защите Отечества, но не все являются носителями юридической обязанности военной службы [14, c. 140].

В советское время требование «оберегать интересы Советского государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета» означало, что советские граждане должны были защищать свою Родину, социалистические завоевания не только в условиях войны: своим повседневным самоотверженным трудом они должны были крепить оборонное могущество Родины, быть готовыми в любой момент выступить на ее защиту. В условиях мирного времени каждый гражданин СССР обязан был делать все от него зависящее для укрепления авторитета СССР.

Таким образом, применение различных форм участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства без включения в состав военной организации государства исторически зарекомендовало себя как необходимый элемент организации функций государства по обеспечению обороны и безопасности. Итоги огромной и многогранной деятельности органов ВЧК в центре и на местах в период упрочения Советской власти были подведены первой конференцией работников чрезвычайных комиссий, проходившей в Москве 11—14 июня 1918 г. Так, «неоценимое значение для работы чекистских органов имело решение конференции “О связи с массами”». Цели и задачи ВЧК полностью соответствовали целям и задачам трудящихся страны, и поэтому борьба с врагами народа могла быть успешной только при участии самого народа. В исторической литературе отмечается значимая роль конкретных советских граждан, местного населения в раскрытии мятежей [41, c. 26—33, 44—69].

Историки отмечают также большую роль взаимодействия чрезвычайных комиссий с местными советскими и партийными организациями, продовольственными отрядами, направляемыми в 1917—1922 годы в деревни из пролетарских центров. Большую работу по обеспечению обороны и безопасности страны проводили комбеды, разъясняя крестьянам политику Советской власти. Чрезвычайные комиссии опирались на комбеды при изъятии оружия у кулаков, ликвидации бандитских шаек и т. д. Об исключительной роли комбедов в борьбе с контрреволюцией в прифронтовой полосе сообщали многие уездные чрезвычайные комиссии [41, c. 90—92].

В условиях существующего конституционного строя роль информаторов и интерпретаторов информации выполняют, в первую очередь, средства массовой информации, чья деятельность косвенно направлена на обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства, что особенно актуально с учетом того, что противник ищет поддержку среди населения атакуемого государства.

Одними из самых разработанных, но не лишенных недостатков в правовом регулировании являются гласные формы участия граждан и их объединений в защите Государственной границы РФ. Статьей 3 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон № 4730-I) определено, что защита Государственной границы РФ заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Развитие взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля в целом способствует эффективности деятельности всех уполномоченных на осуществление контрольных функций субъектов, например добровольных народных дружин по защите государственной границы. В частности, в целях защиты государственной границы необходимо совершенствование взаимодействия пограничных органов, органов местного самоуправления [45, с. 40—46] и таких субъектов общественного контроля, как представители различных групп населения по территориальному, социальному и иным признакам. Существенные особенности имеет участие в обеспечении обороны страны и безопасности государства представителей казачества [46, с. 28—34].

Согласно ст. 37 Закона № 4730-I органы местного самоуправления создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. В соответствии со ст. 38 Закона о № 4730-I  граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин (далее — ДНД), в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Порядок привлечения граждан к защите Государственной границы РФ определяется Правительством РФ.

С 1996 года в пограничных органах повсеместно начал действовать институт ДНД. Так, благодаря информации, полученной от членов ДНД, сотрудниками Пограничного управления ФСБ России по Республике Ингушетия было уничтожено значительное количество взрывоопасных предметов, обнаруженных на участке границы. Существенную помощь члены ДНД оказывают пограничникам, впервые прибывшим в горную часть: кто, как не они, лучше знают особенности местности, участки, где могут пройти нарушители. Все эти и другие вопросы решаются в тесном взаимодействии с членами ДНД [20].

Член ДНД и внештатный сотрудник при участии в защите Государственной границы РФ имеют право совместно с пограничными нарядами проверять документы у граждан, участвовать в производстве досмотра транспортных средств и перевозимых на них грузов в пределах пограничной зоны, оказывать содействие пограничным нарядам в задержании лиц, подозреваемых в нарушении режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, и доставке задержанных в расположение подразделений пограничных органов, штабы народных дружин или другие места для выяснения их личности и обстоятельств нарушения, принимать меры к обеспечению сохранности вещественных доказательств при пресечении пограничными нарядами правонарушений граждан с последующей передачей их в подразделения пограничных органов, содействовать пограничным органам во временном ограничении или запрещении движения граждан и транспортных средств, включая маломерные суда и средства передвижения по льду, в пограничной зоне, в ограничении допуска граждан на отдельные участки местности, в обеспечении вынужденного пребывания их там и в выводе граждан с этих участков при проведении пограничных поисков и операций. Исходя из местных условий иные формы участия граждан в защите Государственной границы РФ определяются совместным решением пограничных органов, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами, установленными постановлением Правительства РФ от 15.04.1995 № 339 «О порядке привлечения граждан к защите Государственной границы Российской Федерации».

Согласно региональному законодательству участие граждан — членов ДНД в защите Государственной границы РФ осуществляется в форме взаимодействия с пограничными органами. Установлены основные направления такого взаимодействия, отражающие общие интересы и цели пограничных органов и ДНД [27; 30]. В целом общефедеральное законодательство устанавливает только общие положения, касающиеся участия граждан в обеспечении пограничной безопасности, не развивая соответствующие положения по поводу ответственности за воспрепятствование деятельности членов ДНД в кодифицированных актах и не предусматривая мер стимулирующего характера в отношении таких граждан. При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации существуют определенные особенности правового регулирования деятельности ДНД; с учетом специфики конкретного региона такое регулирование может повысить эффективность привлечения граждан к защите Государственной границы РФ.

В некоторых приграничных субъектах Федерации организация участия граждан в обеспечении пограничной безопасности является задачей не только пограничных органов, но и в значительной степени органов местного самоуправления. Так, в Республике Калмыкия постановлением главы районного муниципального образования в целях повышения эффективности и координации деятельности ДНД создается районный штаб, на который возлагаются следующие функции: руководство служебной деятельностью ДНД, обучение и воспитание членов ДНД, организация работы по социальной защищенности членов ДНД, других граждан, принимающих участие в охране Государственной границы РФ на территории Республики Калмыкия, правовое воспитание местного населения [26]. Такие штабы ДНД формируются в целях взаимодействия с пограничным управлением субъекта Федерации [31; 33], что вполне обоснованно в силу общих целей данных субъектов и диспозитивных начал формирования штабов.

В других субъектах Федерации регулирование деятельности ДНД носит рекомендательный характер в отношении органов местного самоуправления приграничных районов [32]. В некоторых субъектах Федерации законодательно установлены принципы участия граждан в защите Государственной границы РФ: уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм, взаимодействие с органами государственной власти области и органами местного самоуправления муниципальных образований области, а также добровольность [34; 35].

Следует отметить, что в региональном законодательстве употребляются понятия участия граждан как в защите, так и охране Государственной границы РФ. В целом участие граждан в обеспечении пограничной безопасности осуществляется в форме коллективного взаимодействия; возможны также сотрудничество (внештатное) и содействие (при разовом предоставлении информации, в качестве проводников, во временном ограничении или запрещении движения граждан и транспортных средств в пограничной зоне, в ограничении допуска граждан на отдельные участки местности, в обеспечении вынужденного пребывания их там и в выводе граждан с этих участков при проведении пограничных поисков и операций) [24; 25].

Следует отметить законодательство некоторых субъектов Федерации, предусматривающее ежемесячные выплаты за счет бюджета субъекта Федерации и устанавливающее единообразные гарантии для лиц, участвующих в обеспечении общественной и государственной безопасности [22; 23]. В ряде регионов к дружинникам, активно участвующим в охране Государственной границы РФ, оказании содействия пограничным органам ФСБ России, применяются виды поощрения: объявление благодарности, награждение почетной грамотой, нагрудным знаком, занесение на доску почета, награждение ценным подарком. За особые заслуги и проявленные мужество и героизм члены ДНД в установленном порядке представляются к награждению государственными наградами Российской Федерации [27].

В  некоторых субъектах  Федерации, например в Астраханской области, приняты муниципальные правовые акты, но в большинстве субъектов ограничиваются регулированием отдельных вопросов участия граждан в обеспечении пограничной безопасности на уровне муниципального образования, что не способствует стимулированию граждан к участию в защите Государственной границы РФ и не охватывает все приграничные территории. При этом следует отметить опыт регулирования отбора членов ДНД и обеспечения условий их деятельности, в частности предоставления помещений либо земельных участков в отдельных муниципальных образованиях субъектов Федерации, что регулируется на подзаконном уровне, но, тем не менее, не исключает пробелы в отдельных аспектах стимулирования их деятельности [28; 29].

Законодательное регулирование участия граждан в защите Государственной границы РФ отсутствует во многих субъектах Российской Федерации: в Амурской, Брянской, Волгоградской, Калининградской, Курганской, Курской, Магаданской, Мурманской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Тюменской, Челябинской областях, Забайкальском, Камчатском, Краснодарском, Хабаровском краях, республиках Дагестан, Северной Осетии — Алании, Тыве, Чукотском автономном округе, чего нельзя сказать, например, о состоянии регионального законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка. Таким образом, все обязанности по организации обучения граждан, их стимулированию возлагаются на пограничные органы.

В целях повышения эффективности общественного контроля и учета актуальных вопросов противодействия трансграничной преступности и охраны государственной границы, в особенности в сфере развивающихся международных экономических отношений, считаем необходимым обеспечение членства представителей общественного пограничного контроля в Общественной палате РФ.

Формой участия граждан в управлении делами государства является общественный контроль. Институты общественного контроля могут быть востребованы в условиях необходимости формирования институтов гражданского (народного) контроля над армией. При этом гражданский контроль над военной организацией государства не понимается исключительно как контроль гражданских лиц над лицами военными. Это контроль в целом за военной организацией, способствующий поддержанию и укреплению обороноспособности страны. Помимо парламентского [36, c. 4—6], исследователи отмечают действенность общественного контроля над армией [15], в частности в форме общественных обсуждений нововведений посредством дискуссий в соответствующих общественных объединениях (Союз комитетов солдатских матерей России) и в сети Интернет [21, c. 119—128]. При этом его предназначение может состоять в еще более широкой деятельности, и в науке он обоснованно рассматривается как форма участия граждан в управлении делами государства [1; 6; 16]. Учитывая, что законодатель определяет открытый перечень целей и задач субъектов общественного контроля, полагаем возможным использовать некоторые формы данного правового института в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства, признав возможность косвенного участия граждан и их объединений в форме общественного контроля за деятельностью, представляющей как государственный, так и общественный интерес, например в сфере охраны окружающей среды.

Как отмечают исследователи, гражданское общество может и должно участвовать лично или в рамках объединений в становлении и развитии национальной безопасности и дискуссии по разрешению ее насущных проблем посредством создания соответствующего автоматизированного информационного ресурса, посвященного вопросам новой концепции указанного института, с целью просвещения граждан, содействия обсуждению возникающих проблем на основе плюрализма мнений, дачи независимых экспертных заключений касательно характера проводимой политики, разъяснения ключевых аспектов бюджетного процесса, политики безопасности, международного сотрудничества, выбора для граждан, чтобы они могли принять взвешенное решение на основе анализа всех возможных альтернатив и т. д., защиты и соблюдения верховенства закона и прав человека в сфере национальной безопасности [3, c. 66—68].

Однако участие граждан в осуществлении общественного контроля в современной России явно недостаточно. Данный правовой институт может стать эффективным средством обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обозначенные законодателем задачи общественного контроля соответствуют указанной в Военной доктрине РФ необходимости объединения усилий государства, общества и личности в противодействии военным угрозам и опасностям.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон № 212-ФЗ) задачами общественного контроля являются формирование и развитие гражданского правосознания, повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества, содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов, реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ