Формы нейтралитета в международном праве

УДК 341.214 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №9 2011 Страницы в журнале: 98-103

Ю.А. УМЕРЕНКО,

аспирант кафедры публичного права Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России

Рассматриваются формы нейтралитета как института международного права. Анализируется проблема соответствия форм нейтралитета современным международно-правовым реалиям.

Ключевые слова: нейтралитет, формы нейтралитета, постоянный нейтралитет, классификация форм нейтралитета.

Form of neutrality in international law

Umerenko Y.

Considered a form of neutrality as an institution of international law. We analyze the problem of matching shapes neutrality modern international legal realities.

Keywords: neutrality, forms of neutrality, the permanent neutrality, classification of the forms of neutrality.

Развитие международных отношений характеризуется постоянным ростом интеграционных процессов, экономического сотрудничества. В условиях расширяющегося межгосударственного сотрудничества создаются различные экономические союзы, организации, которые способны оказывать огромное влияние на происходящие в мире процессы. Одновременно возникают проблемы, которые не могут быть решены каждым государством самостоятельно и требуют совместных действий и усилий. Когда уровень интеграции и взаимной зависимости государств очень высок, исключительно коллективные усилия способны предотвратить возникновение различных угроз и появление очагов военных конфликтов.

В Европе в последнее время особое внимание уделяется разработке новых элементов военной политики.

Одной из форм обеспечения и поддержания международного мира и безопасности является нейтралитет. Под нейтралитетом как международно-правовым явлением следует понимать принятый суверенным государством и предполагающий наличие определенных прав и обязанностей международно-правовой статус, закрепленный в соответствующей международно-правовой форме и признанный хотя бы одним государством. В соответствии с принятым статусом нейтралитета государство обязано не участвовать прямо либо косвенно во враждебных действиях воюющих государств и не оказывать прямую и косвенную помощь воюющим государствам[1].

Нейтралитет — комплексный международно-правовой институт, прочно вошедший в практику межгосударственных отношений как один из способов защиты государств от разрушительного воздействия войн и экспансионистски настроенных государств.

На разных этапах нейтральные государства трансформировали международно-правовой статус нейтралитета применительно к складывающейся международной обстановке под воздействием различных политических, экономических, географических и иных факторов, а также их сочетаний, в связи с чем институт нейтралитета исторически имел множество форм, которые отражали отдельные его стороны. Нередко эти формы даже искажали сущность и правовое содержание нейтралитета.

В основе классификации нейтралитета по формам лежат условия его возникновения, продолжительность действия статуса нейтралитета, отношение нейтрального государства к воюющим странам, юридическая природа нейтралитета.

Французский юрист Б. Бако в свое время делал попытки объединить нейтралитет постоянный и традиционный под общим названием «длительный нейтралитет»[2].  При этом под традиционным нейтралитетом Б. Бако понимал политику нейтралитета ряда государств, которая вследствие своей продолжительности превратилась в традицию.

Содержание понятия «нейтралитет» складывалось из его историко-правового понимания как явления политического, а впоследствии — политико-правового и собственно правового, что обусловило множество подходов к определению данного понятия и формированию его сущностных признаков и характеристик.

Б.В. Ганюшкин отмечал, что существуют три основные формы нейтралитета: нейтралитет во время войны, политика нейтралитета и постоянный нейтралитет. Каждая из этих форм имеет свои определенные отличительные признаки и существенные черты, позволяющие проводить между ними разграничения в рамках общего для них международно-правового института нейтралитета[3]. 

Выделение вышеуказанных форм нейтралитета с юридической точки зрения представляется неудачным, поскольку согласно такой классификации политика нейтралитета является одной из форм нейтралитета как института международного права, т. е. происходит отождествление правового и политического начал. Именно по этой причине нельзя считать ряд государств нейтральными с точки зрения международного права.

Итак, широкое толкование нейтралитета ведет к отождествлению этого понятия в международно-правовом и политическом плане. Вместе с тем необходимо четко разграничивать понятия нейтралитета как института международного права и как внешнеполитического инструмента. Юридический статус и политический статус государства — понятия разные, но взаимодополняющие.

И.П. Антонов выделяет такой вид нейтралитета, как политический нейтралитет в мирное время[4]. Он отмечает, что политический нейтралитет в мирное время рассматривается как внешнеполитический курс государства, который может быть изменен в одностороннем порядке.

Можно выделить следующие формы нейтралитета:

— по продолжительности действия — традиционный (временный) и постоянный;

— по обеспеченности — вооруженный, гарантированный и негарантированный;

— по исполнению государством обязательств, вытекающих из статуса нейтралитета, — абсолютный и несовершенный.

Традиционный, или временный, нейтралитет,  т. е. нейтралитет в его традиционном понимании, предполагает наличие у государства определенных прав и обязанностей, которые имеют юридически обязательную силу при возникновении определенных условий и прекращают свое существование одновременно с прекращением условий, при которых он возникает. Условиями его возникновения и прекращения являются  соответственно начало и окончание войны.

В.Н. Дурденевский называет такую форму нейтралитета эвентуальной, полагая, что «эвентуальное состояние нейтралитета наступает для нейтрального государства с возникновением каждой данной войны между другими государствами и прекращается, когда эта война кончится или когда нейтральное государство по тем или иным причинам решит вступить или не будет вовлечено в войну»[5].

Следовательно, традиционный нейтралитет носит ситуативный характер и его возникновение не связано исключительно с началом войны. Например, когда становится очевидным, что возникший международный спор может быть решен исключительно посредством войны, определенное государство может заранее установить статус нейтралитета на случай возникновения соответствующих чрезвычайных обстоятельств. При этом права и обязанности нейтрального государства возникают по общему правилу с момента начала войны, однако государство, провозглашающее статус нейтралитета на случай войны, может одновременно предусмотреть ряд ограничений, касающихся отношений с конфликтующими государствами, с целью исключения возможности возникновения войны (например, прекратить поставку какой-либо продукции, необходимой для ведения военных действий). Совершение подобных действий выходит за рамки нейтралитета в его традиционном понимании, однако возможность объявления заранее статуса нейтралитета способствовала появлению такого вида нейтралитета, как постоянный нейтралитет, который имеет особую значимость для поддержания международного мира и безопасности.

Прекращение традиционного нейтралитета может наступить в случаях добровольного волеизъявления государства без вступления в войну либо со вступлением в войну; вовлечения в войну другими воюющими государствами; окончания войны, в том числе агрессии, и реализации государством своего права на самооборону.

Понятие постоянного нейтралитета возникло в условиях правопорядка XIX века и историко-правового понимания нейтралитета как института права войны. Первым постоянно нейтральным государством  в 1815 году стала Швейцария. В 1546 году Швейцария провозгласила первую официальную декларацию о нейтралитете, а в 1674 году швейцарский парламент декларировал политику постоянного нейтралитета в качестве политического принципа, что подчеркивает связь политической и правовой сторон нейтралитета. В конце XVIII века Швейцария попала под влияние Франции, но в 1813 году отношения с Францией были разорваны  в связи со вступлением войск антинаполеоновской коалиции на территорию Швейцарии. 20 марта 1815 г. Венский конгресс принял Декларацию о делах Гельветического союза, в которой признавался постоянный нейтралитет Швейцарии. 27 мая 1815 г. швейцарский сейм поддержал декларацию конгресса,  и 8 ноября 1815 г. представители Австрии, Великобритании, Франции, России, Пруссии и Португалии подписали Акт относительно признания и гарантии постоянного нейтралитета Швейцарии и неприкосновенности ее территории[6].

В протоколе комитета Венского конгресса впервые в международном праве употреблен термин «постоянный нейтралитет»[7].

Соглашение 1815 года о постоянном нейтралитете Швейцарии до сих пор сохраняет свою юридическую силу.

В настоящее время с точки зрения международного права, без всякого сомнения, к постоянно нейтральным государствам можно отнести Австрию, Камбоджу, Лаос, Мальту, Туркменистан и Швейцарию.

Нейтралитет в его традиционном понимании предполагает неучастие государства в конкретной войне, т. е. ставит государство вне войны, а постоянный нейтралитет — отказ государства на долгосрочную перспективу от использования войны в качестве средства разрешения международных споров. Постоянный нейтралитет, в отличие от традиционного, является более устойчивым, так как не обладает ситуативным характером, обусловленным войной. Именно поэтому можно утверждать, что постоянный нейтралитет представляет собой высшую форму развития нейтралитета, так как существует вне связи с войной.

Постоянный нейтралитет и нейтралитет в его традиционном международно-правовом понимании соотносятся как часть и целое: постоянный нейтралитет включает в себя нейтралитет во время войны, т. е. традиционный нейтралитет, при этом понятие постоянного нейтралитета шире в силу того, что данный статус существует вне войны и соответственно предполагает наличие прав и обязанностей, также существующих вне войны.

Постоянный нейтралитет с международно-правовой точки зрения можно определить как юридически признанный другими государствами (государством) международно-правовой статус суверенного государства, предполагающий наличие определенных прав и обязанностей, в соответствии с которыми данное государство отказывается на долгосрочную перспективу от участия в войнах, военных и экономических союзах, которые могут прямо либо косвенно вовлечь его в войну, а также от использования войны в качестве средства разрешения международных споров, и запрещение предоставления своей территории третьим государствам для различных военных целей. Данное определение в полной мере позволяет отразить сущность и правовую природу постоянного нейтралитета.

Вооруженный нейтралитет подразумевает коллективные действия нейтральных государств с целью добиться от воюющих государств уважения своих интересов. Впервые вооруженный нейтралитет был объявлен по инициативе России в период англо-американской войны. Суть его сводилась к защите торгового флота силой оружия от нападения военных кораблей Англии. При этом были провозглашены следующие принципы: нейтральным судам разрешено плавание из порта в порт у берегов воюющих государств; неприятельские грузы на нейтральных судах, за исключением контрабанды, не подлежат захвату воюющими судами, т. е. неприятельская собственность под нейтральным флагом неприкосновенна[9]. (Нелишне отметить, что Швеция уже в 1653 году начала защищать свой торговый флот военным путем.)

В начале наполеоновских войн концепция вооруженного нейтралитета вновь была востребованна. В 1800 году Россия для охраны торгового мореплавания нейтральных стран вторично провозгласила вооруженный нейтралитет, который подтверждал приверженность принципам вооруженного нейтралитета 1780 года, дополнив их принципом оповещения нейтральных судов о блокаде портов для получения права на обвинение нейтрального судна в нарушении блокады.

Принципы вооруженного нейтралитета имели важное значение для становления института нейтралитета и развития международного права в целом в силу того, что впервые в международной практике был разработан и применен механизм коллективных средств защиты. Позднее концепция вооруженного нейтралитета нашла отражение в Парижской морской декларация 16 апреля 1856 г., а также в Лондонской декларации о праве морской войны 26 февраля 1909 г.

Парижская морская декларация 1856 года закрепила в качестве международно-правовой нормы правило «свободное судно, свободный товар», которое означало, что торговый груз, принадлежащий нейтральному государству, перевозимый на судах одной из враждебных сторон, не может быть захвачен другим воюющим государством. Задержание нейтрального судна было возможно в строго определенных случаях, например при транспортировке контрабанды.

Вооруженный нейтралитет исторически преследовал цель обеспечить безопасную торговлю и вооруженную защиту невоюющим государством своих интересов. Вместе с тем для защиты этих интересов государство готово было применить силу, в связи с чем существование вооруженной формы нейтралитета представляется некой условностью, не в полной мере соответствующей сущности нейтралитета.

Гарантированный нейтралитет предполагает наличие определенного международно-правового акта, стороны которого обязуются обеспечить меры, направленные на сохранение и поддержание данного статуса. Гарантированным является статус постоянного нейтралитета Швейцарии.

Гарантии могут быть самыми различными, начиная с экономических и кончая военными, вплоть до военного вмешательства. В этой связи представляет интерес вопрос о возможности участия в войне государства-гаранта в том случае, если военные действия осуществляются на территории постоянно нейтрального государства. С одной стороны, постоянно нейтральное государство является сувереном, а территория его —  неприкосновенной; с другой стороны, у государства-гаранта есть обязательства по обеспечению статуса нейтралитета. Полагаем, в такой ситуации государство-гарант вправе осуществлять военные действия на территории нейтрального государства в рамках выполнения международных обязательств только с согласия последнего, а после прекращения военных действий войска государства-гаранта должны незамедлительно покинуть территорию нейтрального государства, при этом действия государства-гаранта должны расцениваться как добросовестное выполнение международных обязательств. Кроме того, проблемным является вопрос об исполнении государством-гарантом своих обязательств по поддержанию статуса нейтралитета в связи с совершением агрессии в отношении нейтрального государства.

Совершение акта агрессии в отношении нейтрального государства является нарушением нейтралитета, если статус нейтралитета был признан государством-агрессором, при этом подобные действия во всех случаях являются нарушением основополагающих принципов и норм международного права. Нейтральное государство, как любое суверенное государство, имеет право на самооборону. Реализуя данное право, нейтральное государство вступает в войну, в связи с чем статус нейтралитета прекращается.

С формальной точки зрения государство-гарант обязано осуществить военное вмешательство (если это предусмотрено соответствующим международно-правовым актом) только тогда, когда нейтральное государство не реализовало свое право на самооборону, так как в противном случае нейтралитет как предмет гарантии прекращает существование, и, следовательно, гарантии нейтралитета прекращаются. Таким образом, гарантии нейтралитета могут существовать только при условии, что нейтральное государство не реализовало свое право на самооборону.

Негарантированный нейтралитет  является более приемлемым для признающих его государств, поскольку не предполагает необходимость совершения каких-либо активных действий по его сохранению и возлагает на признающие государства минимум обязанностей.

Гарантированный нейтралитет и вооруженный нейтралитет были исторически обусловлены противоборством наиболее могущественных государств. С учетом современного уровня развития международных отношений и международного права, представляется, эти формы нейтралитета не будут более востребованны.

Абсолютный нейтралитет предполагает полное и неукоснительное соблюдение прав и обязанностей нейтралитета со стороны государства, принявшего данный статус. Абсолютный нейтралитет представляет собой некую идеальную теоретическую модель, которая труднореализуема на практике.

Несовершенный нейтралитет означает несоблюдение государством по разным причинам в полном объеме прав и обязанностей нейтралитета, что может выражаться в оказании активной либо пассивной, прямой либо косвенной помощи воюющим государствам.

Несовершенный нейтралитет особенно ярко проявляется, когда государство, принявшее данный статус, продолжает выполнять ранее возникшие международные обязательства, противоречащие статусу нейтралитета. Эта форма нейтралитета практически всегда присутствует в практике международных отношений.

В теории международного права периодически возникали и продолжают возникать сомнения по поводу возможности существования несовершенного нейтралитета в силу того, что наличие данного явления обусловлено неисполнением либо ненадлежащим исполнением обязанностей нейтралитета, что само по себе противоречит сущности нейтралитета и в определенных ситуациях ставит под сомнение само существование нейтралитета.

Г.М. Мелков указывал на то, что «никакого условного или безусловного, полного или неполного, а также “благожелательного” нейтралитета, которых придерживались некоторые советские (например, В.Н. Дурденевский) и иностранные (например, П. Гуггенхайм, Л. Оппенгейм, М. Тандон) ученые, нет и не может быть. Оказание любой военной помощи одному из воюющих несовместимо со статусом нейтрального государства»[10].

Однако, отрицая возможность классификации и существования различных форм нейтралитета, Г.М. Мелков делает акцент на том, что нейтралитет представляет собой абсолютную неделимую категорию, т. е. существует только абсолютный (полный) нейтралитет. Однако такая модель на практике труднореализуема, следовательно, при отрицании различных классификаций нейтралитета отрицается и само существование нейтралитета как международно-правового явления.

Кроме того, как быть в подобной ситуации с вооруженным, гарантированным и негарантированным нейтралитетом?

Рассмотрение форм нейтралитета позволяет определить соответствие теоретических разработок нейтралитета международно-правовым реалиям и более глубоко раскрыть сущность рассматриваемого международно-правового явления. Наличие различных форм нейтралитета обусловлено его историческим становлением и развитием и позволяет выявлять его сильные и слабые стороны, отклонения в его реализации, а также развивать теорию и определять пути дальнейшего развития и повышения эффективности данного института международного права как средства поддержания международного мира и безопасности. Таким образом, классификация форм нейтралитета имеет право на существование в силу ее значимости для поиска направлений совершенствования и развития института нейтралитета.

Помимо рассмотренной классификации есть и иные, при этом общепризнанной классификации форм нейтралитета не существует.

Л. Оппенгейм выделял общий нейтралитет и частичный нейтралитет[11], которые основываются на возможности нейтрализации части территории государства; так, например, были нейтрализованы Ионические острова Корфу и Паксос. В основе данной классификации лежит территориальный критерий.

Однако эта классификация представляется юридически несостоятельной, поскольку нейтралитет — это международно-правовой статус государства, вытекающий из его суверенитета и предполагающий наличие неделимого абсолютного круга определенных прав и обязанностей. Создание нейтрализованных территорий влечет за собой возникновение и ограничение прав и обязанностей государства на определенной территории, т. е. приводит к ограничению сферы действия прав и обязанностей по территориальному признаку, что противоречит сущности и правовой природе нейтралитета, в связи с чем нейтралитет не может быть частичным. В данной ситуации с точки зрения международного права более уместно говорить о нейтрализации территории, нежели о частичном нейтралитете.

Следует разграничивать понятия «нейтралитет» и «нейтрализация территории». Первое из них определяет международно-правовой статус и может использоваться только суверенными государствами, второе же вводит запрет ведения военных действий и военной деятельности на определенной территории[12]. 

В практике международных отношений нейтрализации территории подвергались зоны вдоль временных демаркационных линий, международные проливы и каналы (Магелланов пролив, Суэцкий канал), Аландский и Шпицбергенский архипелаги. Нейтрализация территории осуществляется на основании международного договора между заинтересованными государствами. Необходимо отметить, кстати, что Договор о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала (подписан 7 сентября 1977 г).[13] назван крайне неудачно, поскольку, по сути, в нем речь идет именно о нейтрализации территории.

Л. Оппенгейм выделял также добровольный нейтралитет и договорный нейтралитет[14], под первым понимая нейтралитет, не основанный на обязательстве данного государства оставаться нейтральным во время какой-либо определенной войны, а под вторым — нейтралитет государства, в силу договора обязанного воздерживаться от участия в войне.

Добровольный нейтралитет, с одной стороны, можно отождествить с нейтралитетом в его традиционном понимании; с другой стороны,  можно рассматривать как политическую позицию государства.

Договорный нейтралитет существовал на определенном историческом этапе. Так, нейтральные государства могли оказывать содействие или помощь в различных формах воюющим сторонам. Определяющие статус нейтралитета международные договоры нередко предоставляли возможность нейтральному государству действовать избирательно по отношению к воюющим государствам с учетом собственных политических и экономических интересов. Е.Р. Троекуров именует данный вид нейтралитета дружественным и отмечает, что развитие института нейтралитета подтвердило: дружественный нейтралитет противоречит самой сути принципа невмешательства в вооруженный конфликт и неучастия в нем, не соответствует сформировавшейся современной концепции нейтралитета[15].

Кроме того, подобная классификация нейтралитета в современных условиях представляется терминологически неудачной, поскольку договор о нейтралитете должен быть добровольным, что вытекает из принципа суверенного равенства государств.

Б.В. Ганюшкин, в отличие от Л. Оппенгейма, под добровольным нейтралитетом понимал нейтралитет, провозглашенный государством в одностороннем порядке[16],  что свидетельствует об отсутствии единства подходов к классификации форм нейтралитета.

С учетом позиций вышеназванных ученых можно выделить самостоятельную классификацию форм нейтралитета по способу его установления, в рамках которого существуют:

— нейтралитет, возникающий из односторонней декларации, признанной другим государством (например, Декларация Правительства Республики Мальта относительно нейтралитета Мальты от 14 мая 1981 г.)[17]; 

— нейтралитет, возникающий из международного договора (например, Акт относительно признания и гарантии постоянного нейтралитета Швейцарии и неприкосновенности ее территории от 8 ноября 1815 г.)[18]; 

— нейтралитет, возникающий из внутригосударственного правового акта, признанного другими государствами (6 ноября 1957 г. вступил в силу Закон Камбоджи о постоянном нейтралитете[19],  который лег в основу международно-правового статуса постоянного нейтралитета государства после заключения Соглашения о всеобъемлющем политическом урегулировании камбоджийского конфликта)[20].

И.П. Антонов выделяет ограниченный нейтралитет, установленный резолюциями Совета Безопасности ООН и возлагающий определенные обязательства на конкретные государства по ограничению их отношений с агрессором7. На наш взгляд, возможность выделения подобной формы нейтралитета представляется сомнительной: ООН, будучи международной организацией, обладает собственной правосубъектностью и выступает в международных отношениях в качестве самостоятельного субъекта. Между тем нейтралитет представляет собой международно-правовой статус суверенного государства, который устанавливается либо прекращается государством самостоятельно, следовательно, он не может быть навязан извне. В противном случае это нарушало бы суверенитет конкретного государства.

Таким образом, резолюции Совета Безопасности ООН в части, касающейся возложения на государство ограничений по взаимоотношению с государством-агрессором, нельзя рассматривать как  установление нейтралитета.

Подводя итог, необходимо отметить, что в современных условиях нейтралитет может существовать в двух основных формах: традиционный (временный) нейтралитет и постоянный нейтралитет. При этом возможен нейтралитет абсолютный либо несовершенный.

Рассмотрение различных форм нейтралитета, безусловно, способствует более глубокому уяснению его сущности. Одновременно можно утверждать, что, учитывая усиливающиеся глобализационные и интеграционные процессы, в перспективе ряд сущностных концептуальных характеристик нейтралитета как международно-правового статуса будет пересмотрен; возможно появление иных форм нейтралитета, изучение и анализ которых также будет способствовать дальнейшему прогрессивному теоретическому и практическому развитию нейтралитета как международно-правового статуса государств и института международного права.

Библиография

1 Подробнее см.: Нольде Б.Э. Постоянно нейтральное государство. — СПб., 1905. С. 126; Оппенгейм Л.  Международное право. Т. II. Война. Нейтралитет / Пер. с англ. А.А. Санталова и В.И. Шиганского. Под  ред. С.А. Голунского. —  М., 1950. С. 185.

2 Bacot В. Des neutralites durables. — Paris, 1945. P. 19.

3  См.: Ганюшкин Б.В. Современный нейтралитет. — М., 1958. С. 13.

4 См.: Антонов И.П. Право нейтралитета в германской доктрине международного права // Международное публичное и частное право. 2007.  № 6.

5 Дурденевский В.Н. Нейтралитет в системе коллективной безопасности // Советское государство и право. 1957. № 8.

6 См.: Действующее международное право. Т. 1. — М., 1996. С. 141—142.

7  См.: Дурденевский В.Н. Указ. ст.

8 См.: Gould W.L. An introduction to international law. — N.Y., 1957. Р. 620.

9  Международное право: Учеб. для вузов / Отв. ред. Г.М. Мелков. — М., 2011. С. 622.

10  См.: Оппенгейм Л. Указ. соч. С. 195.

11  См.: Глебов И.Н. Международное право: словарь. — М., 2010. С. 251—253.

12  См.: Действующее международное право. Т. 3. — М., 1997. С. 521—524.

13  См.: Оппенгейм Л. Указ. соч. С. 196.

14 См.: Троекуров Е.Р. Нейтралитет как институт международного права (зарождение, развитие, современные доктрины) // Право и политика. 2008.  № 1.

15  См.: Ганюшкин Б.В. Указ. соч. С. 19.

16 См.: Действующее международное право. Т. 1. — М., 1996. С. 151—152.

17 Там же. С. 141—142.

18 Правда. 1957. 20 нояб.

19  Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. — М., 1994. С. 38—57.

20 См.: Антонов И.П. Право нейтралитета в германской доктрине международного права // Международное публичное и частное право. 2007. № 6.