Формы участия прокурора в гражданском процессе

УДК 347.91/.95
 
В.З. ГУЩИН,
доктор юридических наук, профессор
 
Рассматривая формы участия прокурора в гражданском процессе, автор указывает на нечеткость формулировок и противоречия ряда норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ГПК РФ и предлагает внести соответствующие поправки в указанные закон и кодекс с целью совершенствования участия прокурора в защите прав и законных интересов граждан.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, прокурор, защита прав и законных интересов граждан.
 
Examining the forms of participation of public prosecutor in civil procedure, an author specifies on nechetkost' formulations and contradiction of row of norms of the Federal law " to the office of public prosecutor of Russian Federacii" and GPK RF and suggests to bring in the proper amendments in the indicated law and code with the purpose of perfection of participation of public prosecutor in defence of rights and legal interests of citizens.
Keywords: civil legal proceeding, public prosecutor, defence of rights and legal interests of citizens.
 
Прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории нашей страны, а также выполняет иные функции. Среди этих функций особое место занимает участие прокуратуры в рассмотрении судами гражданских дел. Данная функция прокуратуры закреплена в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), ГПК РФ.
Действующее законодательство устанавливает три формы участия прокурора в гражданском процессе.
Первая — обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по гражданскому делу в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами истца и несет все его обязанности. Однако при этом он не вправе заключать мировое соглашение, к нему не может быть предъявлен встречный иск, он не несет обязанностей по уплате судебных расходов Так, в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ сказано, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Основной акцент в названной процессуальной форме участия прокурора в гражданском процессе смещен на защиту законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Такой вывод вытекает из содержания названной статьи ГПК РФ, которая в случае обращения прокурора в суд с заявлением в защиту интересов названных субъектов никаких ограничений для этого не предусматривает. В то же время заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд или обратился с таким заявлением к прокурору.
В п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре по этому вопросу сказано, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Из содержания данной статьи вытекает, на наш взгляд, непреложный вывод о том, что предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших при указанных выше обстоятельствах — это не только право, но и обязанность прокурора.
К сожалению, такой вывод нельзя сделать из содержания ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, гласящей, что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением. Полагаем, что защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии это осуществить, есть не только право прокурора, но и его служебная обязанность, о чем четко и определенно должно быть отражено и в ст. 45 ГПК РФ. Такое уточнение содержания названной статьи ГПК РФ будет способствовать повышению эффективности деятельности прокурора по защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве, поскольку неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, в отличие от реализации прав, влечет за собой определенную юридическую ответственность, которая, как известно, является не только карой за нарушение правовых норм, но и принятием мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, его должностных лиц, каковыми и являются работники прокуратуры.
Достаточно эффективным инструментом повышения деятельности прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве может стать и корректировка других положений п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, приведение их в соответствие друг другу, устранение имеющихся в них противоречий, нечеткости и неясности.
В чем заключаются эти противоречия. Как уже сказано выше, в Законе о прокуратуре говорится, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших, а в ст. 45 ГПК РФ — что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением.
В п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре подчеркивается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Статья 45 ГПК РФ гласит, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
О нарушении прав и свобод значительного числа граждан, о приобретении нарушением особого общественного значения в ней даже не упоминается. Вместо «иных причин», названных в ст. 27 Закона о прокуратуре, в ст. 45 ГПК РФ значатся «другие уважительные причины». Наличие в законе неопределенной формулировки «иные причины, другие уважительные причины» свидетельствует о том, что круг причин, в силу которых прокурор может обратиться в суд за защитой прав граждан, законодателем определен весьма абстрактно. Данный факт нередко приводит к тому, что суд либо неправомерно отказывает в принятии заявления, поданного прокурором, либо принимает такое заявление к производству необоснованно.
По нашему мнению, законодательство должно содержать четкую определенность в порядке осуществления гражданского судопроизводства, определенность прав и обязанность лиц, участвующих в деле. Правовая определенность, т. е. точность, четкость, емкость, — неотъемлемая черта каждого права. Противоречивость правовых норм, их неясность вносит дополнительную сложность в деятельность как прокуроров, так и судов. Ведь не только каждое слово, но и каждая буква, каждая запятая в законе имеют свой смысл, свое значение. Еще в начале ХХ века известный российский юрист И.А. Покровский в своей книге «Основные проблемы гражданского права» утверждал, что одно из первых и самых существенных требований, которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью, является требование определенности правовых норм. Если каждый отдельный человек должен подчиняться праву, если он должен приспособлять свое поведение к его требованиям, то очевидно, что первым условием упорядоченной общественной жизни является определенность этих требований. Всякая неясность противоречит самому понятию правопорядка и ставит человека в весьма затруднительное положение: непонятно, что исполнять и к чему приспособляться.
Федеральный закон от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» предоставляет прокурорам новые дополнительные возможности для повышения активности в защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве. Этот закон расширяет полномочия прокурора при обращении в суд с иском в защиту конкретного человека. В соответствии с данным законом ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дополнена следующим содержанием: «Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования».
Названным законом дополнено также и содержание ч. 3 ст. 131 ГПК РФ. В настоящее время в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться либо обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином (как было предусмотрено в ГПК РФ ранее), либо указание на обращение гражданина к прокурору (внесенное дополнение).
Предоставление прокурорам больше прав по защите прав граждан будет дополнительной гарантией того, что человек не останется один на один со своими проблемами, а сможет рассчитывать на поддержку государства. По своему практическому значению данный закон можно отнести к антикризисным мерам, принимаемым Правительством РФ в настоящее время.
Вторая форма участия прокурора в гражданском процессе — вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, для дачи правового заключения по рассматриваемому судом делу. В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ указывается, что «прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий».
Следует отметить и несовершенство содержания ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, в которой говорится, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам, предусмотренным «настоящим Кодексом и другими федеральными законами», т. е. эти полномочия прокурора носят обязательный характер, поскольку закон предусматривает его участие в этих делах. Здесь же сказано и о том, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, т. е. его обязанность по участию в таких делах сведена к праву участия в эти делах. Представляется, что эта неясность и нечеткость содержания ч. 3 ст. 45 ГПК РФ должна быть устранена.
Нуждаются в корректировке и уточнении и другие нормы законов, предусматривающие вторую форму участия прокурора в гражданском процессе. Например, в ст. 260.1 ГПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, говорится, что заявление рассматривается судом в том числе и с участием прокурора. Неявка в суд указанных в статье лиц, в том числе и прокурора, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. В ч. 3 ст. 278 ГПК РФ констатируется, что дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим рассматриваются с участием прокурора, а в ст. 273 ГПК РФ — что дело об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием прокурора. О том, что дела об установлении усыновления детей рассматриваются судом с обязательным участием прокурора подчеркивается и в ст. 125 Семейного кодекса РФ. Как должен действовать суд при неявке прокурора, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного заседания, в перечисленных статьях ГПК РФ и СК РФ не говорится. Полагаем, что в тех случаях, когда законодатель предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении и разрешении судом гражданского дела, такие дела в отсутствие прокурора при любых обстоятельствах рассматриваться не должны.
Третья форма участия прокурора в гражданском процессе — принесение по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским процессуальным законодательством, апелляционных, кассационных и надзорных представлений, а также представлений о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений и определений судов. В ст. 45 ГПК РФ, определяющей участие в деле прокурора, об этой форме не упоминается, но о ней сказано в Законе о прокуратуре и в ряде других статей ГПК РФ.
Пункт 3 ст. 1 Закона о прокуратуре гласит, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В ч. 2 ст. 320 ГПК РФ сказано, что на решение мирового судьи прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление, а в ст. 336 ГПК РФ — что на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление. В ч. 3 ст. 376 ГПК РФ подчеркивается, что «право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 настоящего Кодекса». В ст. 394 ГПК РФ отмечается, что представление о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции подаются в том числе и прокурором, участвующим в деле.
Рассматривая данную форму участия прокурора в гражданском процессе, необходимо сказать о наличии противоречий и недостаточной ясности содержания норм Закона о прокуратуре и норм ГПК РФ, определяющих эту деятельность прокуроров. Согласно п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали. В статьях 320, 336 и 376 ГПК РФ говорится, что приносить протесты на решения судов могут только прокуроры, участвующие в деле.
В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» обращено внимание судов на то, что прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвовал в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, статья 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376 ГПК РФ).
Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений статей 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился он в заседание суда первой инстанции или нет.
Исходя из содержания ст. 2 ГПК РФ, определяющей задачи гражданского судопроизводства, цель участия прокурора в процессе должна заключаться в том, чтобы способствовать правильному и своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений, способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.
Представляется, что для повышения эффективности участия прокурора в гражданском процессе по укреплению законности и правопорядка, защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований необходимо прежде всего дальнейшее совершенствование законодательства, закрепляющего полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве во всех формах его участия в деле.