Функциональные аспекты существования парламентаризма

В.Е. УСАНОВ,

кандидат юридических наук, доцент, ректор Международной академии предпринимательства

Для определения роли парламентаризма в современном мире необходимо проанализировать функциональную область парламентских органов в российской политической системе. Следует обратить внимание на тезис, в соответствии с которым главенствующее положение парламента в системе власти определяется его фундаментальными функциями: представительной; законодательной, правотворческой; политического контроля и привлечения к ответственности; обеспечения политической гласности; легитимизационной. Некоторые исследователи при определении компетенции парламента, кроме законодательной, представительной, контрольной функций, называют также ратификацию и денонсацию международных договоров; формирование государственных органов и учреждений; полномочия в области суда, обороны и безопасности[1].

Совокупность функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения образует компетенцию законодательного органа. Специфичность компетенции парламента по сравнению с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Парламент вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где она принимается или утверждается парламентом). Он формирует основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, устанавливает основы их взаимодействия и сферы ведения.

Помимо этих функций парламента, Г. Махачев выделяет и другие, среди которых обратная связь и стабилизационная[2].

Таким образом, парламент обладает следующим набором функций:

· законодательной;

· представительной (включающей в себя функцию политической гласности);

· легитимизационной (включающей в себя функцию по ратификации международных договоров);

· финансово-бюджетной (объединяющей бюджетную и налоговую функции);

· контрольной (включающей в себя функцию привлечения к ответственности);

· властной;

· обратной связи;

· стабилизационной;

· идеологической.

Эти функции можно разделить на формализованные в законе (представительная, законодательная, контрольная, легитимизационная и финансово-бюджетная) и вытекающие из сущности парламентской власти (стабилизационная, идеологическая, обратной связи и властная). Кроме того, в силу политико-правовой природы парламентского органа его функции можно разделить на основные (представительная и законодательная) и дополнительные (все остальные). Дополнительные функции приобретаются парламентом в результате длительной эволюции парламентаризма, по причине повышения авторитета парламентского органа среди прочих органов государственной власти.

Для российского парламента свойственны все вышеперечисленные функции. Вместе с тем использование их парламентом происходит крайне неравномерно, дискретно и неэффективно.

Главная функция парламентаризма — законодательная. Парламент, по существу, и создается как орган законодательной власти. Его основная функция, причем, как правило, зафиксированная в конституции, — принятие законов и других нормативных правовых актов. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента — обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан, государства.

Парламент — это единственный официальный орган народного представительства. Его представительная функция фиксирует связь с народом, нацией. Универсальность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ представляют граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. При всем разнообразии народного представительства есть нечто общее: парламентарии призваны выражать те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной — законодательной — функции парламента.

Представительство интересов различных групп населения — важнейшая функция парламента любой страны. Реализация этой функции достигается путем организации выборов, когда в основу избирательной системы положен сословный, классовый или социально-групповой принцип. Смысл представительной функции в том и состоит, чтобы в парламенте были представители от всех основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативных правовых актах.

Считается, что право представительства — важнейший признак демократии, позволяющий избежать непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождаются парламентаризм и связанные с ним политические доктрины. Как справедливо замечает Г. Махачев, представительство бывает разного рода. Так, избираемый народом президент является его представителем. Но его не называют представительским учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций[3].

На практике мнение граждан слабо влияет на деятельность законодателей. Это объясняется разной степенью заинтересованности, информированности и политической вовлеченности граждан. Достаточно вспомнить, что в большинстве развитых стран в парламентских выборах принимает участие всего лишь от одной трети до половины избирателей, пользующихся правом голоса, чтобы понять, какова степень пассивности граждан и как условно бывает представительство законодателей, пользующихся поддержкой меньшей части электората. Так что для значительных слоев населения представительная функция парламентаризма носит зачастую второстепенный характер. Тем не менее она сохраняется, поскольку помогает сводить к общим интересам систему противоречивых интересов и устремления различных слоев и групп населения, позволяет учитывать социально-политические сдвиги в обществе и корректировать государственный курс в нужном направлении.

По сравнению с ранним периодом парламентаризма в настоящее время представительная функция имеет гораздо меньшее значение. И дело не только в политической пассивности и неосведомленности граждан. Важным фактором выступает повышение независимости законодателей от своих избирателей. Рост населения, национально-этнической и социальной дифференциации избирательных округов, размывание региональных и местных различий, расширение количества общенациональных программ, усложнение законодательства — все это неизбежно расширяет свободу действий парламентариев, особенно во внешнеполитической и военной сферах, поскольку указанные области менее всего знакомы избирателям. Законодатели же в этой области опираются скорее на суждение экспертов, большинство из которых работают в органах исполнительной власти. Поэтому парламентарии из представителей избирателей превращаются в своего рода посредников между бюрократической машиной и электоратом[4].

В отличие от представительной функции, которая позиционируется в самом названии парламента (как органа законодательной, представительной власти в стране), легитимизационная функция не столь явная, но не менее существенная, нежели представительная. Так, под легитимностью (от лат. legitimus — согласный с законами, законный, правомерный) понимается состояние того или иного политико-правового явления (спектр весьма широк: от международного документа до института государственной власти), при котором его правомерность является признанной. К легитимизационным функциям российского парламента можно отнести большинство из перечисленных в Конституции РФ функций обеих палат.

Легитимизационные функции Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ):

· утверждение изменения границ между субъектами Федерации;

· утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

· утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

· решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории России;

· назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ;

· назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

· назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Легитимизационные функции Государственной думы (ст. 103 Конституции РФ):

· дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

· назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России;

· назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

· назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Таким образом, легитимизационная функция парламента может быть отнесена к одной из основных функциональных характеристик этого органа государственной власти.

В конституциях большинства стран мира закреплено, что парламент утверждает статьи доходов и расходов государства (бюджет). Рассмотрение и принятие бюджета является наиболее важным направлением законотворческой работы. Законодательство в финансово-бюджетной сфере является ключевым, ибо от него зависят многие стороны жизни общества. Парламент не ограничивается принятием бюджета на тот или иной срок. Идет формирование налогового, банковского законодательства, практикуется финансовое обоснование для любого закона, требующего бюджетного финансирования. Словом, парламент имеет надежные рычаги влияния на финансово-экономическую политику государства.

Финансово-бюджетная функция сохраняется и за современным российским парламентом. Государственная дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает его (ст. 106 Конституции РФ). То же касается и федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Контрольная функция парламента, по мнению Р.М. Романова, позволяет этому органу занять особое место в системе государственных органов[5]. Связано это с тем, что парламентарии располагают множеством средств обеспечения этой функции, среди которых проверка отчетности, контроль за организацией деятельности исполнительных органов, бюджетный контроль, проведение расследований, надзор за кадровой политикой Правительства РФ.

Объектом контроля со стороны парламента чаще всего выступает исполнительная власть. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции Японии «кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед парламентом». Премьер-министр выдвигается из числа членов парламента (статьи 67, 68). По Конституции Французской Республики, несмотря на многочисленные и существенные оговорки, правительство ответственно перед парламентом (ст. 20). Аналогичные положения имеются в конституциях других стран. Так, в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Действия законодательных органов хотя и направлены по форме против исполнительной власти, в конечном счете служат интересам всего государства и общества, ибо способствуют изживанию негативных явлений в политической жизни страны. Кроме того, в отдельных случаях контроль может распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, а также деятельность государственных предприятий и частных организаций.

Объем реализации контрольной функции неодинаков, порой зависит от форм правления и государственного устройства. В зависимости от форм правления и государственного режима нередко сам парламент находится под контролем правительства или, во всяком случае, испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие.

Контрольная функция парламента проявляется в разных странах неодинаково, что отражает специфику государственного устройства. В России основными формами контроля являются отчеты Правительства РФ, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т. д. Выражение недоверия Правительству РФ, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат важным рычагом обеспечения действенного парламентского контроля. В условиях же тоталитарного политического режима контрольная функция парламента, как правило, урезана, носит формальный характер[6].

В России контроль за исполнением законов вынесен за рамки законодательного процесса. Это, с одной стороны, хорошо, поскольку препятствует смешению двух совершенно разных по природе функций парламента, но с другой, без сомнения, плохо, поскольку вынуждает парламент создавать отдельные структурные подразделения и вырабатывать самостоятельную процедуру для реализации этой функции.

По мнению Р.М. Романова, основополагающей функцией любого государственного органа и парламента (в том числе российского) является властная функция. На первый взгляд мнение ученого весьма спорное, тем не менее необходимо напомнить, что парламент является прежде всего органом государственной власти, а следовательно, основное его предназначение заключается в осуществлении этой власти. Власть всегда была «объединяющим фактором» государства.

Российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношения центральных и региональных властных структур, регулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина в России.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется возможность выбора общественно-политического и экономического развития общества и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Иные функции оказывают определенное влияние на роль парламента в современном государственно-организованном обществе. Так, Г. Махачев выделяет тесно связанную с представительной функцию обратной связи российского парламента[7]. Она выражается в виде разнообразных контактов парламентариев со своими избирателями, политическими организациями и прессой. С избирателями и организациями парламентарии общаются посредством переписки. Кроме того, законодатели или их помощники ведут прием граждан своего избирательного округа (как непосредственно в офисе, так и на местах). Периодически устраиваются встречи и митинги, на которых парламентарии отчитываются в своей деятельности и исследуют настроения избирателей. Непременным атрибутом их деятельности являются выступления на встречах, устраиваемых лоббистскими организациями и политическими партиями, ибо последние дают деньги на избирательные кампании и организационно-политическую поддержку.

Из функции обратной связи вытекает задача мобилизации поддержки со стороны граждан в пользу политического руководства. В процессе целенаправленного воздействия на граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности, значимости и пристрастности к государственному управлению. Основываясь на социальной поддержке, парламентарии утверждают о наличии у них «мандата народа», который позволяет им творить законы и политику от его имени.

Так как российский парламент организует поддержку со стороны граждан и содействует укреплению социальной базы правящего режима, он способен выполнять еще одну функцию — стабилизационную, т.е. обеспечивать устойчивость существующего строя. Смягчая конфликты, приглушая напряженность и стабилизируя политические отношения, представительное учреждение потенциально способно ослаблять давление критиков на устои политического режима.

Происходит это благодаря тому, что парламент может направлять активность оппозиционеров в русло легальной, конституционно допустимой и, следовательно, подконтрольной правящим кругам деятельности. Тем самым как бы снижается уровень недовольства оппозиционеров, они отвлекаются от решительных и экстремистских действий, получая какую-то видимость своего влияния на принятие политических решений. Объясняется это тем, что требования оппозиции, пусть в превращенном или искаженном виде, все же обсуждаются под сводами законодательных собраний и даже иногда принимаются ими.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах этого учреждения обсуждаются возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, достигаются компромисс и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без законодателей.

Наконец, еще одна важная, но для России всего лишь потенциальная[8] функция парламентаризма — идеологическая. Российский парламент, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, на своем примере может демонстрировать гражданам преимущества существующего строя. Кроме того, идеологическая работа с населением производится в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат публикации парламентского органа, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубеж, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации, работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропаганда государственной символики и т. д.

Все функции в совокупности позволяют российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, а с другой — претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации общества. Логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, с помощью которого можно соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация парламентаризма, тем больше возможностей Россия имеет для социального и духовного прогресса.

В то же время безосновательное расширение функциональных обязанностей парламента способно привести к нивелированию основного предназначения этого органа — формализации воли народа посредством представительной демократии. Все функции парламента потенциально могут быть последним реализованы.

Однако две основные функции (законодательная и представительная) и две дополнительные (контрольная и легитимизационная) отвечают историческому предназначению парламентского органа. Необходимо свести к минимуму список функциональных обязанностей парламентского органа, оставив в качестве формализованных в законе эти функции, и внести определенные изменения в Конституцию РФ, исключив из ст. 102 п. «г» ч. 1, а из ст. 103 — п. «е» ч. 1.

Таким образом, в России парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, важнейший институт в триаде разделения властей и важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Библиография

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1995. Т. 1. С. 401—430.

2 См.: Махачев Г. Необходимость и условия формирования парламентаризма // Право и жизнь. 2000. № 31.

3 См.: Махачев Г. Указ. ст.

4 См. там же.

5 См.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. № 4.

6 См.: Романов Р.М. Указ. ст.

7 См.: Махачев Г. Указ. ст.

8 Причина заключается в девальвации идеологической роли парламента на территории России, произошедшей в результате подавления его оппозиционности по отношению к главе государства в 1993 году.