Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий

УДК 349.444
 
Р.С. БАРАЗГОВА,
заместитель Председателя Верховного суда Республики Северная Осетия — Алания
 
В статье исследуется формирование двух новых правовых категорий, их соотношение, нормативное закрепление, противоречивое понимание в научной доктрине и правоприменительной практике. Предлагается новое научное понимание данных категорий, аргументируется необходимость внесения изменений в действующее законодательство, высказываются предложения по оптимизации правоприменительной практики.
Ключевые слова: земельный участок; правовой режим; целевое назначение земельного участка; категория земель; разрешенное использование земельного участка; населенный пункт.
 
Special purpose setting and settled use of lot lands:  maintenance and correlation of concepts 
Forming of two new legal categories, their correlation, normative fixing, contradictory understanding in a scientific doctrine and practice of application of law is probed in the article. An author is offer the new scientific understanding of these categories, the necessity of making alteration is argued for a current legislation, speak out suggestion on optimization practice of application of law.
Keywords: lot land; legal mode; special purpose setting of lot land; category of earths; settled use of lot land; settlement.
 
Формирование в России правового государства и гражданского общества обусловливает изменение общественного отношения к качеству нормативных правовых актов, требует четкости правового предписания. Особое значение в последние годы, как отмечается в научной литературе, приобретает проблема «оценочных категорий и прочих вариантов использования словесной многозначности в текстах нормативных правовых актов. И хотя право традиционно всегда было и есть лишь относительно определенно и всякие попытки свести его к однозначному пониманию в процессе постоянно изменяющихся жизненных условий, а также личных качеств конкретных лиц, применяющих право на практике, вряд ли приведут к какому-либо успеху, не уделять этой проблеме внимания вовсе попросту нельзя. Необходимость же проведения формально-логического анализа текстов нормативных правовых актов вытекает не только из требований законодательной техники, но и из более глубокого, базисного принципа, пределяющего необходимость рационального отношения к действительности, в том числе и в целях достижения реального господства права (а не правоприменителя) как одного из определяющих условий жизнедеятельности общества в правовом государстве. Ведь именно посредством текстов нормативных правовых актов воля законодателя обретает целостность, законченность формы, что способствует ее общедоступности, а также эффективности восприятия, применения на практике, изучения и анализа»[1].
Проблема четкого закрепления и однозначного уяснения содержания применяемой нормы является актуальной как для большинства «традиционных» отраслей права с многовековой историей (гражданское, уголовное право, процессуальные отрасли), имеющих сформировавшийся (во всяком случае, в основных чертах) понятийно-категориальный аппарат, так и для «молодых» отраслей, где таковой еще только формируется. Применительно к последним, чье появление обусловлено усложнением правового регулирования общественных отношений во второй половине XX века, научно-техническим прогрессом и глобализацией, терминологическая проблема стоит наиболее остро и влечет принципиальные научные дискуссии и противоречивую судебную практику[2]. Весьма актуальна данная проблема и для земельного права, в котором до сих пор многие базовые, основополагающие категории никем и никак не определены и нередко произвольно толкуются различными правоприменителями.
Типичным примером является ситуация с двумя базовыми земельно-правовыми категориями: целевое назначение и разрешенное использование. Нормативное закрепление данных правовых понятий, руководствуясь которыми земельный фонд Российской Федерации должен подразделяться на категории с дифференцированным правовым режимом, невелико. В первую очередь следует выделить ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которой земли в России по целевому назначению подразделяются на семь категорий и «используются в соответствии с установленным для них целевым назначением». Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и «разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий», общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются специальными федеральными законами. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Заметим, что ЗК РФ содержит множество бессодержательных формулировок (например, в п. 3 ст. 5 «собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков»), но не делает даже попытки раскрыть суть базовых процедур, определяющих отнесение огромных земельных массивов к определенным категориям земель и устанавливающих содержание прав и обязанностей сотен тысяч правообладателей таких земельных участков.
Как видно из приведенной нормы, ЗК РФ не определяет, кем устанавливается разрешенное использование отдельно взятого земельного участка (или категории земель) и чем лицо при этом руководствуется. Ответ на данный вопрос мы обнаружим в Градостроительном кодексе РФ (далее — ГрадК РФ). Так, ст. 37 ГрадК РФ устанавливает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Из анализа других норм ГрадК РФ следует, что указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости устанавливаются градостроительными регламентами, входящими составной частью в правила землепользования и застройки — муниципальный правовой акт.
Из этого вытекают как минимум два принципиальных вывода. Во-первых, если в отдельно взятом муниципальном образовании не приняты правила землепользования и застройки, то и никаких видов разрешенного использования там быть не может (поскольку ГрадК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешенного использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки).
Во-вторых, на многие земельные участки, находящиеся в составе различных категорий земель, действие градостроительных регламентов не распространяется (например, в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами). Параметры и виды их использования определяются иными федеральными законами и подзаконными актами (ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ). Так, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ
«Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.
В-третьих, для большинства категорий земель градостроительные регламенты не устанавливаются (для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон). Учитывая, что, например, для сельскохозяйственных угодий процедура (а уж тем более ее содержание) определения разрешенного использования нормативно не установлена, весьма затруднительно исполнить требование п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому «минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду». В данном случае совершенно непонятно, какие органы публичной власти и по какой процедуре будут определять это разрешенное использование.
Наличие указанных пробелов и коллизий наложило свой отпечаток и на правоприменительную практику, что наиболее ярко видно из материалов одного дела (определение ВАС РФ от 27.08.2008 № 10455/08). Как установил ВАС РФ, требование о предоставлении администрацией города Кисловодска градостроительного плана земельного участка в целях строительства многоэтажного жилого дома с автомобильным паркингом фактически направлено на изменение целевого назначения находящегося в собственности земельного участка и разрешенного использования (предоставление для жилой застройки), тогда как документами, представленными для получения градостроительного плана, предполагалось использовать земельный участок под кафе-шашлычную. Полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, отнесенного к особо охраняемым природным территориям в силу федеральных законов от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», муниципальное образование не обладает. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал. Из оспариваемых судебных актов и представленных материалов не усматривается оснований, установленных ст. 304 Арбитражного процессуального кодекса РФ для рассмотрения дела в порядке надзора Президиумом ВАС РФ.
Приведенное извлечение наводит на ряд размышлений и выводов. Во-первых, строительство в населенном пункте не кафе, а многоэтажного дома не имеет никакого отношения к изменению целевого назначения земельного участка. Целевое назначение категории земель населенных пунктов — служить пространственно-операционным базисом размещения жилых, промышленных, общественно-деловых и иных объектов, а также «не строительных» объектов, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения (бульвары, скверы, пляжи и т. д.). Следовательно, попытка произвольного изменения застройщиком параметров и вида возводимого объекта представляла собой изменение разрешенного использования земельного участка, что не одно и то же. Во-вторых, земельный участок в городской застройке г. Кисловодска к землям особо охраняемых территорий не относится, а относится к категории земель населенных пунктов. Особый порядок землепользования в населенных пунктах — курортах предусмотрен российским законодательством применительно только к одному курорту — городу Сочи, причем специально принятым федеральным законом[3]. В рассматриваемом случае изменение параметров и видов застройки в силу ГрадК РФ отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Примечательно, что по другому аналогичному делу ВАС РФ сделал противоположный вывод: земельный участок изначально предоставлялся обществу в порядке статей 30 и 31 ЗК РФ для строительства. Предоставление земельного участка для проектирования и строительства производственной базы не изменяет вид разрешенного использования земельного участка, поскольку проведение проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы предполагает в дальнейшем ее строительство (определение ВАС РФ от 14.03.2008 № 2997/08).Подобная путаница среди прочего происходит и от несовершенства понятийно-категориального аппарата. Нельзя сказать, что в научной литературе данная проблема была полностью обойдена вниманием. Одним из первых вопрос о содержании «разрешенного использования» земельных участков поднял А.П. Анисимов. Наибольший интерес для нас представляют два его вывода. Во-первых, он убедительно доказал, что «целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст. 7 ЗК РФ, а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством». Во-вторых, им было предложено заслуживающее внимание определение: «разрешенное использование земельного участка — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством»[4].
В работах других авторов обращается внимание на вопросы юридической природы целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. При этом наибольшее распространение получила позиция, что целевое назначение — это одно из публично-правовых ограничений права собственности (В.В. Чубаров, Е.А. Суханов)[5].
Данный вывод представляется дискуссионным, поскольку мы разделяем высказанную в научной литературе позицию, что от ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения правового зонирования территории органами местного самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем действия этого права, а ограничения вводятся внутри данных пределов и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может совершить собственник. Следовательно, пределы — более широкое понятие по отношению к ограничениям права собственности[6].
Другими словами, резервирование земельного участка и установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются разновидностями ограничений права собственности на земельный участок. Деление же земельного фонда России на категории и установление для каждой из них целевого назначения (а для входящих в их состав субкатегорий — одного или нескольких видов разрешенного использования) представляет собой не ограничение прав собственников земельных участков, а установление пределов их использования.
При этом за нецелевое использование земельных участков ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает меры административной ответственности, а аналогичных мер ответственности за использование земельных участков с нарушением установленных видов разрешенного использования нет. Это не способствует повышению эффективности использования и охраны земель, в связи с чем КоАП РФ нуждается в дополнении соответствующим составом.
 
Библиография
1 Тимошенко И.В. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: состояние и направления развития: Автореф. дис.… д-ра юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006. С. 3.
2 См., например: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27—37.
3 Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4 Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4. С. 32—35.
5 См.: Гражданское право: Учеб.: В 4 т. Т. 2. — М., 2005. С. 66; Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. — М., 2006. С. 199.
6 См.: Куликова И.П. Право собственности: вопросы соотношения неприкосновенности и ограничений: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — Саратов, 2003. С. 17—18.