Целевой капитал некоммерческих организаций в России: история и современность

УДК 342.97 

Страницы в журнале: 11-16

Е.Г. КОМИССАРОВА,

доктор юридических наук, профессор кафедры правовой подготовки Тюменского института повышения квалификации МВД России, заслуженный работник высшей школы России e-mail: eg-komissarova@yandex.ru

Исследуется история становления фактических и юридических отношений по формированию целевого капитала некоммерческих организаций в России и за рубежом; анализируется юридическая сущность целевого капитала; отграничивается целевой капитал от иных благотворительных ресурсов.

Ключевые слова: целевой капитал, благотворительность, инвестиционный актив, некоммерческие организации, социальные цели.

Endowment of non-commercial organizations in Russia: history and modern situation

Komissarova E.

We study the formation history of factual and legal relations on the formation of the endowment-profit organizations in Russia and abroad, analyzed the legal nature of the target capital is separated from other endowment of charitable resources.

Keywords: capital trust, a charity, an investment asset, non-profit organizations, social purpose.

Поиск рыночных механизмов, которые в условиях демонополизации социальной сферы обеспечили бы возможность дополнительного финансирования некоммерческих организаций социальной направленности, привел к появлению такого правового явления как целевой капитал. Идея этого феномена основана на возрождении отечественных традиций благотворительности и необходимости использования частной собственности для решения социальных задач[1]. Экономический же смысл сводится к появлению у некоммерческих организаций имущественных активов, ограниченных к использованию. Юридические механизмы, связанные с формированием целевого капитала и порядком применения дохода от целевого капитала, сформулированы в Федеральном законе от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (далее — Закон о целевом капитале).

Появление законодательных конструкций «целевой капитал» и «доход от целевого капитала» преследовало несколько целей. Одна из них в виде создания новой — инвестиционной — модели формирования ресурсов у части некоммерческих организаций, необходимых для решения их уставных задач. В целом эта модель выстроена на последовательной системе гражданско-правовых сделок: завещание, договор пожертвования, публичный сбор средств, договор доверительного управления имуществом, а потому подчиняется принципам и методам частноправового регулирования. Но специфику Закона о целевом капитале во многом предопределил объект регулируемых отношений — целевой капитал, предназначенный не для сбережения или траты. Его истинное назначение — в способности приносить доход за счет инвестиционных операций с использованием тех финансовых инструментов, которые перечислены в ст. 15 Закона о целевом капитале. Это предопределило негражданско-правовую природу части норм закона и наличие в нем ряда экономических категорий и финансово-правовых конструкций. Как заявлено составителями законопроекта, цель закона — «обеспечить комплексный подход к регулированию процесса формирования и использования некоммерческими организациями — собственниками целевого капитала доходов от целевого капитала в качестве источника финансирования уставной деятельности указанных организаций»[2].

Российская практика постсоветского периода показывает, что первенство в освоении таких комплексных законов отходит к представителям неюридических наук[3], где свой предмет исследования и собственные задачи, не связанные с ключевой для права конструкцией правоотношения. Крайне редкие публикации на правовую тематику представлены в режиме монолога, так как в большей степени носят характер разъяснений и комментариев без проникновения в юридическую сущность целевого капитала и отношений, связанных с ним[4]. Сложилось положение, при котором в условиях несформированной практики применения Закона о целевом капитале его теоретическая и практическая жизнеспособность поддерживается главным образом за счет комментариев экономического, финансового и экспертного толка и отдельных политических заявлений[5].

Новизна и сложность правового механизма финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций отражаются на степени активности исследовательского внимания к нему. Как отметил Д.А. Медведев, эндаумент является передовой моделью получения и использования средств на социальные цели, но явление это не российское и даже не романо-германское, а появившееся в англо-саксонском праве, а потому нелегко адаптируемое к условиям современной российской правовой системы, так как идет вразрез с отдельными традиционными для нашей сегодняшней жизни постулатами финансовой активности[6].

Синонимические единицы эндаумента в российском обиходе множественны: целевой дар, инвестиционный капитал, социальный капитал, пожертвование на определенные цели, ресурсный капитал, неприкасаемый актив, донорский капитал и др. Но их смысловая нагрузка едина и позволяет увидеть унифицированную сущность целевого капитала. С экономической точки зрения это обособленный внутрихозяйственный фонд, включающий материальные и денежные ресурсы для цели принесения доходов в будущем. С позиции бухгалтерского учета целевой капитал рассматривается как стоимостная оценка имущества, полученного некоммерческой организацией по договору пожертвования и (или) завещанию. С правовой точки зрения целевой капитал — часть имущества некоммерческой организации, подлежащая обособленному учету, предназначенная для обеспечения потребностей части некоммерческих организаций в дополнительных имущественных ресурсах за счет его инвестирования.

Классическим примером целевого капитала является пример Альфреда Нобеля (1833—1896 гг.), учредившего одну из наиболее известных международных премий[7]. Однако при всей значимости зарубежного опыта, его влиянии на российское законодательство и практику, обратим основное внимание на российскую историю. Несмотря на то что немногочисленные примеры из российского прошлого, свидетельствующие о случаях целевого дарения, не позволяли сформировать собственную законодательную основу для такого вида отношений вплоть до 2006 года, эти факты российской истории хорошо известны[8]. Историческая реконструкция российского опыта в вопросе формирования целевого капитала — это не столько демонстрация законодательных достижений в этой области (их на тот период истории не существовало), сколько анализ предпосылок и условий, наличие которых способствовало проявлению актов системной, осознанной, целевой благотворительности.

В целом идеи благотворительности не являются новыми для России. Будучи изначально (в Х веке) нерегламентированными и «дойдя в ХVI веке до форм регламентированных»[9], они испытали как взлеты, так и падения. Эти исторические перепады не позволили сформировать системные традиции благотворительности в России и не обеспечили формирование стандарта культуры благотворительности (фандрейзинга). Современным лакмусом этого нестандарта является смешение терминологического ряда, в той или иной степени относящегося к благотворительной деятельности. Так, неполно и неточно даже на уровне законодательства, проведено размежевание таких понятий как «патронаж», «спонсорство», «безвозмездная помощь», «благотворительность», «пожертвование», «грант». В быту их нередко отождествляют вплоть до смешения с отсутствующим в российском законодательстве понятием «меценатство», используемым в дореволюционной истории России и в современной мировой практике для обозначения одной из значимых форм поддержки некоммерческого сектора культуры и искусства.

Взлет целевой благотворительности пришелся на вторую половину ХIХ веке, когда с развитием промышленности благотворительностью стали заниматься не только представители аристократии и купечества, но и фабричные предприниматели. Так, промышленник А.В. Бурышкин в 1882 году пожертвовал 450 тыс. руб. на устройство больницы для хронических больных, из них 240 тыс. явились неприкасаемым капиталом, проценты с которого шли на содержание больных[10]. Потомственный почетный гражданин А.М. Сибиряков в 1883 году создал фонд в 10 тыс. руб. для присуждения частных благотворительных премий. Премия имени жертвователя выдавалась из процентов с этого капитала через каждые 3 года за лучшее оригинальное сочинение о Сибири. С открытием Томского университета этот капитал и право присуждения премии были предоставлены этому учебному заведению[11].

Примерно в то же время, что и А. Нобель в Европе, идею создания первого русского эндаумента предложил и воплотил в жизнь вологодский купец Х.С. Леденцов. Как и Нобель, Х.С. Леденцов по завещанию оставил неприкосновенный капитал. На цели поддержки отечественной науки им были сделаны два взноса: первый — прижизненный в размере 100 тыс. руб. золотом в фонд Императорского Московского университета; второй — около 2 млн руб. золотом было передано организации «Общество друзей человечества». В своем завещании Х.С. Леденцов указывал обязательные условия при распоряжении обществом его капиталом:

1) принимать к финансированию прежде всего те изобретения и открытия, которые при наименьшей затрате капитала могут принести наибольшую пользу большинству населения;

2) общество не должно проедать неприкосновенный капитал, расходуя лишь нарастающие с него проценты;

3) 90% средств фонда должны расходоваться на финансирование разработок пионерных изобретений и открытий и лишь 10% — на оплату деятельности самого общества, связанной с оказанием содействия авторам перспективных изобретений и открытий в сфере их разработки и практического применения;

4) общество должно содействовать преимущественно тем ученным и изобретателям, которые уже что-то сделали и продолжают делать; причем содействовать не только и не столько деньгами, сколько организационно-экономическими и материально-техническими средствами возможных производителей и потенциальных потребителей-первопользователей, поддерживаемых обществом;

5) при распределении денежных доходов, возникающих при практическом применении поддерживаемых обществом открытий и изобретений, 90% средств должно поступать в фонд в целях усиления спонсорской и сотворческой деятельности общества; 10% доходов необходимо оставлять в распоряжении авторов изобретений и открытий для дальнейшего их усовершенствования на самофинансируемой и самоподдерживающей основе[12].

В деятельности общества принимали участие всемирно известные русские ученые И.П. Павлов, В.И. Вернадский, В.Р. Вильяме, И.И. Мечников, К.А. Тимирязев, Д.Н. Прянишников. Процентный доход от неприкосновенного капитала составлял от 100 до 200 тыс. руб. в год. Эти средства направлялись на финансирование общества. Несмотря на очевидную пользу, приносимую обществом народному хозяйству России в течение полутора десятилетий, 8 сентября 1918 г. оно было ликвидировано специальным постановлением Президиума ВСНХ «ввиду сложной обстановки в стране и так как оно было основано на частном капитале».

Приведенный экскурс позволяет сделать выводы, значимые для понимания сущности целевого капитала:

— в государстве, где частная собственность является правилом, а публичная собственность существует как необходимое исключение, всегда найдется слой людей, желающих принять участие в актах системной целевой благотворительности для обеспечения стратегических потребностей социальной сферы;

— целевой капитал — это иной инструмент благотворительности, нежели рядовые, разовые, несистемные (обычные) пожертвования. Главное назначение целевого капитала — приносить доход без потребления самого капитала на текущие нужды;

— сфера применения дохода от целевого капитала — сугубо социальная;

— доход от целевого капитала как правило не единственный источник финансирования, чаще всего это софинансирование наряду с другими имеющимися источниками, а потому наличие данного источника финансирования не отменяет обязанность государственного участия в социальной сфере, если это предопределено организационно-правовой формой организации или имеющимся законодательством;

— жертвователи целевого капитала, заявляя о его неприкосновенности, не имеют экономической выгоды для себя. Цели жертвователей носят неимущественный характер.

Введение государственной монополии во всех сферах государственной жизни, выдавило из нее положительные дореволюционные начинания в сфере целевого дарения, оставив невостребованными достижения экономической теории[13] и практики целевой благотворительности. Их возрождение началось уже в постсоветской истории. В основе реставрации по понятным причинам оказался не только собственный российский опыт целевой благотворительности, имевший весьма краткую историю, а потому не получивший законодательного продолжения, но и зарубежный опыт с его более длительной и уже устоявшейся историей, продемонстрировавшей миру яркие и плодотворные образцы целевой благотворительности.

Наиболее показательным является в этой части опыт США, где традиции сложившегося свободного рынка стимулировали филантропию и эндаументы как эффект эпохи первоначального накопления капитала стали широко распространяться на рубеже ХХ века. В практике США эндаумент определяется через совокупность ограниченных к использованию чистых активов. Владельцы капиталов в стремлении обрести уважение со стороны общества (сформировать «социальное лицо») инициировали появление значительного числа фондов и ассоциаций, создав тем самым фактически параллельную государственной систему финансирования социальной сферы. Так, в университете Чикаго эндаумент-фонд берет свое начало от вклада Рокфеллера — американского нефтяного магната, который бессистемно раздавал большие деньги страждущим и миссионерским организациям. Но потом подобно Х.С. Леденцову Рокфеллер встал на твердо и уверенно выдерживаемый курс организованного содействия успехам опытных наук и их практических применений. Он создал два крупных университета — Чикагский и Рофеллеровский — и обширную сеть благотворительных фондов, специализирующихся на преимущественной поддержке каких-либо определенных направлений развития медицины, образования, здравоохранения, науки, техники и т. д. Сегодня Чикагский университет находится в рейтинге лучших национальных университетов США и его визитной карточкой, в том числе, является размер целевого фонда[14].

Средства, пожертвованные донором в эндаумент-фонд, обычно сопровождались двумя условиями: дар должен оставаться целым или основная сумма дара должна оставаться неиспользуемой постоянно или в течение определенного периода времени; во-вторых, дар должен быть инвестирован.

Но законодательное регулирование сферы эндаумента произошло позднее. Впервые в 1972 году с принятием Унифицированного закона об институциональных фондах (UMIFA-1972), в котором были отражены стандарты для менеджеров благотворительных организаций при создании системы управления и инвестирования средств из фондов благотворительных организаций[15]. Ранее такие стандарты были установлены для попечителей частных благотворительных фондов. Речь идет об инвестиционных стандартах, согласно которым:

— однажды сделанный вклад не может быть возвращен; однако действия благотворительной организации по распоряжению этим вкладом строго ограничены. Как правило, эти средства инвестируются на длительный срок на фондовом рынке или в недвижимость;

— управление капиталом и доходом с капитала осуществляется коллегиальным органом, состоящим из независимых и финансово не заинтересованных лиц;

— правление фонда получает инвестиционные полномочия, которые разрешено делегировать независимым финансовым консультантам;

— нереализованное повышение стоимости активов разрешено использовать на нужды фонда, несмотря на то что по общему правилу на эти цели допустимо тратить лишь суммы дохода от инвестиционного актива.

Легко просматривается аналогичный стандарт в Законе о целевом капитале, выстроенный на основе правовых институтов, принятых для российской гражданско-правовой системы. Аккумулированный смысл Закона о целевом капитале обеспечивает понимание того, что целевой капитал — это лишь денежные средства, имеющие строго определенное происхождение и назначение. Как уже сказано, механизм формирования дохода от целевого капитала в своей основе имеет гражданско-правовые и финансово-правовые конструкции, взаимодействие которых обеспечивает действие этого самого механизма, ориентированного на инвестиционный способ извлечения дохода.

Для возрождения и активизации благотворительной деятельности в России был принят Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»[16], закрепляющий, что «граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора ее целей». Этот закон ориентирован на прямую, непосредственную благотворительность здесь и сейчас. Его нормы не распространяются на отношения по формированию целевого капитала и использованию дохода от него. Как уже сказано, в Законе о целевом капитале предусмотрен другой, опосредованный механизм благотворительной деятельности, предусматривающий собственную модель инвестирования денежных средств в форме целевого капитала, доходы от использования которого направляются на некоммерческие цели, обеспечивая софинансирование уставной деятельности некоммерческих организаций.

Теоретическая выгода от введения в законодательство категории целевого капитала очевидна. Наиболее емко она может быть сформулирована как появление новой формы государственно-частного партнерства. Когда под контролем государства создаются гражданско-правовые модели привлечения частных инвестиций в социальную сферу. Другой положительный момент состоит в развитии реальных форм пассивной экономической деятельности для некоммерческих организаций без смешения с деятельностью основной, именуемой в зарубежных источниках альтруистической. Формирование навыков такой деятельности позволит некоммерческим организациям создавать собственные финансовые продукты в виде доходов от целевого капитала без отвлечения от уставной деятельности. Еще одна немаловажная для российских условий выгода — появление престижного списка физических и юридических лиц с репутацией социальных спонсоров.

Практическая сторона применения института целевого капитала выглядит намного сложнее. Несмотря на то что процесс создания фондов целевого капитала набирает силу[17], сдерживающих факторов достаточно[18], и пока социальные приоритеты состоятельных граждан и успешно функционирующих юридических лиц не направлены на формирование целевого капитала.

Как и любой нормативный правовой акт Закон о целевом капитале нуждается для своей реализации в определенных предпосылках, включая стабильную экономическую ситуацию, гарантирующую предсказуемый доход от средств целевого капитала, переданных в доверительное управление. Однако на сегодняшний день не менее важной является просветительская функция Закона о целевом капитале, которая не может и не должна ограничиваться выпуском методических рекомендаций Миниэкономразвития России или Общественной палаты Российской Федерации[19]. Необходимы и факты квалифицированной тематизации норм Закона о целевом капитале. Эта важная миссия не может и не должна быть реализована без участия представителей юридической науки. При этом дело не только в информационном компоненте, но и в том, что оценка плюсов и минусов Закона о целевом капитале как акта правового регулирования, его перспектив — это общая забота юридической диаспоры, политиков, экономистов и финансистов.

Библиография

1 Впервые эти цели были озвучены в 2006 году на Всероссийском форуме «Общество, благотворительность и национальные проекты. Актуальный диалог» // Ленинградская правда. 2006. 13 апр.

2 Пояснительная записка к проекту № 351557 федерального закона о целевом капитале некоммерческих организаций // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Абанкина Т.В. Эндаумент — новый канал финансирования культуры // Справочник руководителя учреждения культуры. 2007. № 4; Батурина М.В. Бухгалтерский учет целевого капитала НКО // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2007. № 5; Кузьмин Г.В. Целевой капитал некоммерческих организаций: учет и отчетность // Бухгалтерский учет. 2009. № 5; Соколова С.В., Соколов Б.И. Эндаумент-фонд — целевой капитал некоммерческих организаций // Проблемы современной экономики. 2008. № 2; Степанов Ю.В. Развитие механизмов формирования и использования целевого капитала негосударственного вуза: автореф. дис. … канд. экон. наук. — М., 2009; Андреасян Г.Г. Совершенствование системы привлечения и использования целевого капитала (эндаументов) некоммерческих организаций социальной сферы: автореф. дис. … канд. экон. наук. — М., 2011 и др.

4 См.: Малиев А.В. Особенности гражданско-правового регулирования отношений, возникающих в связи с формированием и использованием целевого капитала некоммерческих организаций в Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2009. № 1. С. 63—65; Хабеев Т.Н. Целевой капитал некоммерческих организаций: понятие, юридическое содержание и экономическая эффективность // Образование и право. 2009. № 10. С. 43—47; Гришаев С. Доверительное управление целевым капиталом некоммерческих организаций // Хозяйство и право. 2010. №  9. С. 109—112.

5 См.: Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 10 мая 2006 г. // URL: http://www.kremlin.ru/text/ appears/2006/05/105546.shtml На совещании, посвященном вопросам создания общественного телевидения, при обсуждении источников финансирования этого медийного института, в числе возможных источников финансирования Д.А. Медведев назвал фонд целевого капитала // Российская газета. 2012. 2 марта.

6 Медведев Д.А. Выступление на Всероссийском форуме «Общество, благотворительность и национальные проекты. Актуальный диалог». 2006 г.

7 О Фонде Нобеля и Нобелевских премиях см.: Оборотная сторона Нобелевской медали. Интервью с академиком В. Гинзбургом «Обратная сторона Нобелевской медали. Почему среди лауреатов Нобелевской премии 2005 г. не оказалось россиян» // Труд. 2005. № 191; Блох А.М. Советский Союз в интерьере Нобелевских премий. Документы. Размышления. Комментарии. — СПб., 2001.

8 См.: Князев Е.А. Диверсификация финансирования вузовской науки. — М., 2007. С. 134—164.

9 Годунский Ю. Откуда есть пошла благотворительность на Руси // Наука и жизнь. 2006. № 10. С. 32—37.

10  См.: Благотворители и меценаты прошлого и настоящего. Словарь-справочник от А до Я. — М., 2003. С. 22.

11 См.: Симонах Иннокентий (Сибиряков) / сост. Никонов С.Ю., под ред. И. Филина. — СПб., 2010.

12 См.: Шноль С.Э. Герои, злодеи, конформисты отечественной науки. 4-е изд. — М., 2010. 720 с.

13 В экономической науке того времени уже существовало деление капиталов неприбыльных организаций на два вида: неприкасаемый капитал или специальный, который мог использоваться лишь в полной сумме. И капитал запасный, который определял предел расхода оставшихся средств, служа источником покрытия единовременных затрат на текущие нужды. См.: Рудановский А.П. Принципы общественного счетоводства. — М., 1913. 384 с.

14 URL: http://cityofchicago.org

15 Statement of Financial Accounting Standards № 117 “Financial Statements of Not-for-Profit Organizations”, FASB, 1993.

16 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

17 Так, по данным некоммерческого партнерства «Форум доноров» в 2011 году созданы: Специализированный фонд формирования целевого капитала «Национального исследовательского технологического университета “МИСиС”»; фонд целевого капитала в сфере культуры и искусства - для поддержки Государственного Эрмитажа Фонд целевого капитала Российского государственного гидрометеорологического университета «ЭндауМет»; Некоммерческая специализированная организация Фонд целевого капитала Реабилитационного центра «Особый ребенок» и др. // URL: http://amcult.ru/index.php/ru/knowledge/articles/280-endowmen

18 См.: Фрумкин К. Эндаументы: три года в эмбриональном состоянии // Финанс. 2010. № 22.

19 Практические рекомендации для общественных объединений по внедрению модели целевого капитала некоммерческих организаций // Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. — М., 2007.