Целостность как конститутивный признак государственной информационной системы

УДК 342.95:004

Страницы в журнале: 36-41

Р.В. Амелин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры прикладной информатики Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского Россия, Саратов ame-roman@yandex.ru

Рассматривается институт федеральных информационных систем, анализируется понятие информационной системы как базового элемента этого института. Показано неоднозначное толкование легального определения законодателем на примере системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства. Демонстрируются негативные последствия буквального толкования термина «совокупность» в легальном определении. Предложено при законодательном регулировании новых федеральных информационных систем учитывать целостность в качестве конститутивного признака информационной системы.

Ключевые слова: государственная информационная система, база данных, система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, информационный ресурс.

В  последние годы наблюдается повышенная законодательная активность в отношении государственных информационных систем [2, с. 1—9]. Если в 2011 году информационных систем, создаваемых в соответствии с федеральными законами, насчитывались единицы, то теперь счет идет на десятки. Один только Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает создание шести федеральных информационных систем (статьи 12, 98). Между тем практически отсутствуют общие законодательные положения и комплексные теоретические исследования, затрагивающие этот правовой институт (можно обратить внимание на нашу работу [1], посвященную общим принципам правового регулирования информационных систем, написанную до появления обширного нормативного материала по данной тематике). В результате правовой режим каждой федеральной информационной системы устанавливается по своим собственным правилам, по усмотрению законодателя, работающего над соответствующим отраслевым законом. Различаются и элементы правового режима, и уровень их нормативного закрепления, не говоря уже о каких-то общих принципах. Представляется актуальным исследование указанного института на основе имеющейся нормативной базы и выработка общей модели правового регулирования.

В статье рассматривается базовый элемент правового режима государственных информационных систем — ее границы. И хотя понятие информационной системы присутствует в федеральном законодательстве, но, как показывает практика, оно неоднозначно истолковывается законодателем.

Информационная система в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон № 149-ФЗ) представляет собой совокупность содержащихся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

Понятие базы данных в административном законодательстве не закреплено, поэтому необходимо сослаться на ст. 1260 Гражданского кодекса РФ, согласно которой база данных — это представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов, систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ).

Использование термина «совокупность» в определении информационной системы ставит вопрос о целостности данного объекта. Во-первых, одна и та же информация (далее без ограничения общности будем иметь в виду документированную информацию, зафиксированную на материальном носителе)  может быть систематизирована по-разному, то есть одновременно входить в состав различных баз данных. Во-вторых, с одной и той же базой данных можно связать множество различных информационных технологий и, соответственно, объединять их в различные совокупности. Могут ли эти совокупности рассматриваться как различные информационные системы?

Отметим, что этот вопрос имеет практическое значение не в гражданско-правовом регулировании, где права обладателя информации, владельца базы данных, собственника технических средств защищаются независимо, а в административном праве — при создании государственных информационных систем, которые создаются на основании федеральных законов и иных нормативных актов государственных органов. Государственные информационные системы обладают следующими важными признаками:

1. Создаются за счет бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе (или, ранее, о госзакупках).

2. Порядок доступа к информации в системе, представления информации в систему устанавливается в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, принимающих решения о создании таких информационных систем (ч. 5 ст. 13 Закона об информации).

3. В отношении каждой государственной информационной системы устанавливается особый правовой режим, включающий правовой статус поставщиков информации, пользователей информации, оператора системы, правовой режим информационного ресурса, входящего в состав системы, и так далее. В связи с этим представляется важным определение границ, в которых действует соответствующий правовой режим, то есть определение границ конкретной информационной системы.

Данная проблема на первый взгляд кажется надуманной. Но рассмотрим правовой режим системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, которая создается на основании ст. 17 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон № 264-ФЗ).

Является ли данная система информационной? Из текста закона такой вывод не следует. Скорее, речь идет о формировании некоего «единого информационного пространства обеспечения развития сельского хозяйства», как верно отмечено в одном из комментариев к закону [4]. Законодатель перечислил категории информации и выделил два блока — общедоступная бесплатная информация, которая должна быть размещена на официальных сайтах соответствующих государственных органов,  и информация, которая в обязательном порядке должна быть включена в информационные системы указанных органов и то ли предоставляться всем желающим на основании запроса, возможно, за плату, то ли использоваться для исполнения государственными органами своих функций (в федеральном законе цели, во всяком случае, не указаны). Подчеркнем еще раз: Закон № 264-ФЗ закрепляет ряд обязанностей, связанных с информационным обеспечением отрасли. Закон не регулирует отношения по поводу какой-либо информационной системы (хотя во исполнение его требований такая система может быть создана, да и не одна). Если воспринять концепцию информационного ресурса, предложенную Н.Н. Ковалевой, можно говорить о том, что данный закон устанавливает правовой режим некоторого информационного ресурса [3, с. 128].

Во исполнение Закона № 264-ФЗ принято постановление Правительства РФ от 07.03.2008 № 157 «О создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства» (далее — Постановление № 157).

В первом же пункте утвержденного данным постановлением  Положения о системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства (далее — Положение) предлагалось использовать для системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства короткий термин «информационная система». С учетом того, что предметом регулирования ст. 17 Закона № 264-ФЗ являются информационные отношения в сфере сельского хозяйства, а не отношения по поводу информационной системы, это представляется некорректным, но не более чем технической небрежностью. Однако в п. 2 Положения содержится определение, полностью соответствующее определению информационной системы в Законе № 149-ФЗ:

«Информационная система представляет совокупность содержащейся в базах данных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и органов местного самоуправления... информации о состоянии сельского хозяйства и тенденциях его развития и информационных технологий и технических средств, обеспечивающих ее обработку».

В итоге происходит подмена понятий: теперь получается, что Закон № 264-ФЗ предписывает создание информационной системы и устанавливает требования к ней. Это дает основания указать в п. 4 Постановления № 157, что информационная система создается Министерством сельского хозяйства РФ (далее также — Минсельхоз России) с учетом требований  Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которое обеспечивает ее функционирование, и присвоить Минсельхозу  России статус оператора системы. Но что именно создается? Куда в соответствии с п. 8 Постановления № 157 представляет информацию Минсельхоз России? В любые базы данных органов исполнительной власти?

В п. 3 Постановления № 157 указывается, что целью создания информационной системы является формирование государственных информационных ресурсов в сфере сельского хозяйства, обеспечение доступа к ним всех заинтересованных лиц и предоставление на их базе государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий. Получается, что задача оператора — интеграция иных информационных систем, создание интегрирующей надстройки? Однако п. 5 того же документа устанавливает, что предоставление заинтересованным лицам государственных услуг, связанных с обменом сведениями между информационной системой и базами данных, осуществляется с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра. Другими словами, для связи баз данных используется уже существующая инфраструктура. Официальный сайт Министерства сельского хозяйства РФ, посредством которого осуществляется доступ к предусмотренным в законе сведениям, создается на основе совершенно иных нормативных актов и за счет бюджетных средств.

Мероприятия Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы, где в разделе IV «Создание общих условий функционирования сельского хозяйства» было определено создание единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса (ЕСИО АПК), завершены. В официальном перечне информационных систем Минсельхоза России [5] по состоянию на декабрь 2014 года ничего похожего на систему информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства нет (равно как нет ни одной из четырех подсистем, которые должны быть реализованы в ее составе согласно п. 4 целевой программы ведомства «Создание Единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса России (2008—2010 годы)» [6]. В публикациях на тему автоматизации Минсельхоза «ЕСИО АПК» [7,с. 1155—1157] упоминается в обтекаемых формулировках «необходимо обеспечить» и «будет способствовать». Но никаких претензий к «оператору системы» сформулировать невозможно, поскольку «совокупность информации в базах данных и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств» присутствует  в различных иных информационных системах.

В данной ситуации нельзя говорить о нарушении федерального закона, которым создание информационной системы и не предусматривалось. Нет оснований говорить и о невыполнении Минсельхозом России Постановления № 157, поскольку по большому счету обязанностей по созданию чего-либо это постановление и не создавало. Смущает только тот факт, что Минсельхоз России является оператором сугубо виртуального объекта, а информационная система превращается таким образом в юридическую фикцию. И практика «создания» информационной системы путем ее определения через иные информационные системы не может не вызывать опасения.

Так, в соответствии с п. 9 ст. 14 Закона № 149-ФЗ государственные органы, определенные в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы, обязаны обеспечить достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе, доступ к указанной информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, а также защиту указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий. Возникает вопрос, о каких органах идет речь, если один и тот же информационный ресурс принадлежит сразу нескольким информационным системам? Минсельхоз России, оператор  ЕСИО АПК  или операторы других систем, базами данных которых она пользуется? Кто в соответствии с п. 4 ст. 14 Закона № 149-ФЗ должен обеспечить размещение общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных?

Как представляется, проблема проистекает из неопределенности принадлежности информационного ресурса конкретной государственной информационной системе.

Здесь хочется подчеркнуть еще раз, что когда создается государственная информационная система, устанавливается правовой режим определенного информационного ресурса. Не информации как таковой, а конкретных сведений, которые в эту информационную систему представляются, хранятся в ней и используются в соответствии с установленными законом целями. Правовой режим информационного ресурса включает обязанность по его сбору и представлению в систему (см., например, статьи 19.7—19.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ответственность за искажение составляющих инормационный ресурс сведений в установленных законом случаях (см., например, ст. 285.3 Уголовного кодекса РФ, ст. 7.31 КоАП РФ)

и т. д. Как представляется, правовой режим информационного ресурса невозможен без однозначного установления государственного органа или лица, ответственных за поддержание этого режима, и применительно к информационному ресурсу государственных информационных систем таким лицом выступает оператор информационной системы. Таким образом, государственная информационная система должна быть целостным объектом с явно обозначенными границами, и границы эти естественно провести в соответствии с границами информационного ресурса. Информационные ресурсы различных информационных систем не должны пересекаться. Еще раз подчеркнем:  речь идет не об информации — одни и те же сведения могут поставляться в разные информационные системы, где они овеществляются в информационный ресурс и находятся под действием различных правовых режимов.

В идеале, конечно, дублирование сведений в системах различных государственных органов нежелательно, так что создание информационных систем, использующих информационные ресурсы иных информационных систем, оправданно и даже желательно, но не путем создания юридической фикции, а так, как это сделано в ст. 57.1 Градостроительного кодекса РФ. Согласно этой статье федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП) определена как «информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, и необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования». При этом в п. 6 постановления Правительства РФ от 12.04.2012 № 289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования» установлено, что обладатели информации размещают ее по своему выбору в создаваемых ими государственных или муниципальных информационных системах либо во ФГИС ТП. Точно такая же модель должна использоваться в других аналогичных случаях.

Таким образом, определение информационной системы не должно пониматься законодателем буквально как определение произвольной совокупности баз данных, информационных технологий и технических средств. Государственная информационная система должна создаваться как целостный объект со своими собственными информационными ресурсами, техническими средствами и информационными технологиями (к которым относятся как алгоритмы работы автоматизированной системы, так и нормативно установленные регламенты, связанные с ее функционированием).

Список литературы

1. Амелин Р.В. Правовое регулирование разработки и внедрения автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления. М.: ГроссМедиа, 2010.

2. Ананьев М.А., Ухтинская Ю.В. Применение информационных технологий в АПК // Системное управление (электронное научное периодическое издание). 2012. № 4.

3. Ковалева Н.Н. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении: дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2013.

4. Комментарий к Федеральному закону от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (постатейный) / А.П. Анисимов, Р.Т. Бакирова, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец // СПС КонсультантПлюс. 2009.

5. Перечень информационных систем Минсельхоза России. URL:  http://www.mcx.ru/documents/ document/show/27099.htm (дата обращения: 11.12.2014).

6. Об утверждении целевой программы ведомства «Создание Единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса России (2008—2010 годы)»: приказ Минсельхоза России от 31.03.2008 № 183 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Стукова И.В. Интеграция информационных систем в экономические отношения в сельском хозяйстве // Фундаментальные исследования.  2013.  № 8 (5).