Что такое федеральные округа? (размышления к информации)

В.Ю. МАЗУРОВ,

кандидат юридических наук, доцент Красноярского государственного аграрного университета

Анализируя сложившуюся в России систему федеральных округов, автор делает вывод, что основное их назначение — реализация контрольных полномочий главы государства.

Ключевые слова: федеральные округа, территориальные единицы, специальные территориальные единицы, особые территориальные единицы, субъекты Российской Федерации, экономические макрорегионы, контроль, контрольные полномочия главы государства.

Право (если быть точным — «комплексное правовое регулирование»[1],  воплощенное в форме Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе») освещает рассматриваемый данный вопрос достаточно подробно. Думается, будет нелишним привести положения упомянутого Указа, касающиеся собственно федеральных округов.

Итак, пункт 2 Указа утверждает перечень территориальных единиц, которым посвящена данная публикация, перечисляет входящие в состав каждого округа субъекты Российской Федерации и закрепляет наименования населенных пунктов, являющихся центрами федеральных округов. В настоящее время данный перечень выглядит следующим образом:

«Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа — г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край.

Центр федерального округа — г. Пятигорск.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Центр федерального округа — г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.

Центр федерального округа — г. Хабаровск».

Как известно, рассматриваемый перечень за десять с небольшим лет изменялся всего лишь дважды — в июле 2000 г. и в январе 2010 г. В первом случае речь шла об изменении наименования одного из федеральных округов (Южного)[2], во втором случае — о выделении из него нового (восьмого по счету) федерального округа (Северо-Кавказского)[3]. Ни образование новых субъектов Российской Федерации, ни, тем более, изменение наименований некоторых российских регионов не нашли своего отражения в приведенном выше перечне. В составе Приволжского федерального округа до сих пор «пребывают» Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, в Сибирском федеральном округе до сих пор «числятся», в частности, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, Дальний Восток до сих пор «не знает» в своем составе Камчатского края и т.д. О «мелочах» вроде отсутствия в приводимом в перечне наименовании Ханты-Мансийского автономного округа слова «Югра» можно и не говорить…

Собственно, уже одно это само по себе говорит о действительном характере упомянутого выше «комплексного правового регулирования». Нет, разумеется, никто не подвергает сомнению его комплексный характер. Существующее нормативное поле со всей определенностью закрепляет структуру, наименование, состав, границы и центры федеральных округов. Иначе говоря, из него можно со всей определенностью заключить, что федеральные округа есть.

А вот сделать вывод о том, что есть федеральные округа, опираясь на текст нормативных положений, гораздо сложнее…

II. Quid dicet scientia?

Отсутствие четкого правового определения понятия того, что такое федеральный округ, естественно оставляет простор для самых смелых научных теорий. Последние успешно сменяют одна другую на протяжении последних десяти лет…

Строго говоря, в исторической ретроспективе имеет смысл выделить три основные группы научно-теоретических построений, касающихся сути «федерально-окружного строительства».

1. Теория «новых субъектов» (или «макросубъектов»). Квинтэссенцию этой теории можно найти, в частности, в работах Н.М. Доб-рынина, который, к примеру, писал, что «мы с уверенностью можем констатировать  явный правовой прецедент: в России за период с мая 2000 г. сформировалось у нас на глазах семь полноправных (и даже более полноправных через полномочных представителей Президента РФ) субъектов Российской Федерации» (выделено Н.М. Добрыниным)[4]. Впрочем, сторонники такого рода теории обычно предпочитают пользоваться более взвешенной терминологией и говорить об образовании не новых субъектов, а неких «макросубъектов» Российской Федерации[6]. Аргументация такого рода теории, надо признать, носит достаточно своеобразный характер. Так, по сути, провозглашая федеральные округа некими особыми сложносоставными субъектами Российской Федерации, то есть регионами, включающими в свой состав другие регионы, Н.М. Добрынин писал о том, что они обладают «в полном объеме всеми характерными признаками» субъектов федерации, а в качестве примера приводил … возможность полномочных представителей Президента Российской Федерации ежемесячно встречаться с главой государства для решения окружных проблем[6]. Думается, что с позиции отечественной государственно-правовой доктрины такого рода доводы вряд ли могут служить доказательством истинности защищаемых с их помощью положений.

2. Теория «новых экономических регионов» («новых экономических макрорегионов»). Так, по мнению М.Я. Гохберга, «в деле совершенствования государственного регулирования развития и размещения производительных сил на региональном уровне федеральные округа несомненно станут важным и необходимым средством укрепления … единого экономического пространства России», а уточнение их границ необходимо осуществлять с учетом «экономического районирования территории Российской Федерации»[7]. Дополнительный довод в пользу понимания системы федеральных округов прежде всего в качестве основы для обновленного экономического районирования нашей страны сторонники соответствующего подхода видят в «принципиальном совпадении» субъектного состава федеральных округов и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации[8].

Казалось бы, прямое основание для поддержки такого рода подхода дает утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1162-р Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция 2020)[9]. Действительно, в разделе VII («Региональное развитие») указанного документа рассматриваются перспективы социально-экономического развития территории каждого из существовавших на тот момент федеральных округов Российской Федерации.

Однако нельзя не обратить внимания на тот факт, что в том же документе используется и представление территории Российской Федерации согласно «старому» экономическому районированию (в частности, в таком контексте рассматривается территория Поволжья), а также используется «межокружная» группировка субъектов Российской Федерации (к примеру, в рамках Севера или Арктики).

Однако главным аргументом против «экономической» теории постижения реальной сущности системы федеральных округов стало выделение из состава Южного федерального округа Северо-Кавказского федерального округа при полном сохранении прежней, единой группировки территорий обоих округов как в рамках общероссийской системы экономического районирования, так и в рамках единой межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»[10].

 В результате мы имеем два федеральных округа, территория которых образует единый экономический район, при том, что составляющие их регионы входят в состав единой экономической ассоциации.

3. Теория «федеральных округов как специальных (особых) территориальных единиц». В наиболее сжатом виде эту теорию можно найти, в частности, в работах А.Н. Черткова. «Федеральный округ — специальная территориальная единица, являющаяся частью функционально-территориального устройства России» — пишет он. «Федеральный округ» по словам А.Н. Черткова «является самой крупной территориальной единицей Российской Федерации, имеющей стратегическое значение для ее развития»[11]. 

В чем же, по его мнению, заключается это самое стратегическое значение?

«Федеральные округа» по мнению цитируемого автора «выступают фактически межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах полномочий Президента России». Более того, «формирование федеральных округов призвано решать задачи военно-стратегического характера, обеспечения территориальной целостности, основ государственного строя, а также реализации приоритетов политики государства»[12].

По мнению же А.А. Муравьева, создание федеральных округов (которые он считает разновидностью особых территориальных единиц) активизирует процесс деконцентрации полномочий главы государства, а также позволяет «повысить  на уровне округов эффективность государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможность межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления»[13]. 

Оставляя в стороне не вполне понятный тезис о координации (деконцентрации) полномочий Президента «на местах», следует, думается, обратиться к другому аспекту рассматриваемой теории. Если федеральные округа — это специальные (особые) территориальные единицы, то, очевидно, необходимо прояснить вопрос о том, в чем заключается их специфичность (особенность). Если с их помощью можно «решать задачи военно-стратегического характера» и одновременно «оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления» — то это не специальные территориальные единицы и даже не макросубъекты федерации, а прямо-таки «волшебные» инструменты территориального управления общего, а вовсе не специального характера. Ну а поскольку на деле задачи по обеспечению военной безопасности страны решаются вовсе не через федерально-окружное строительство[14], постольку имеет смысл все же прояснить вопрос о том, в чем же на деле состоит роль и назначение федеральных округов.

III. Quid dicunt usus et praxis?

Для ответа на этот вопрос, думается, имеет смысл, прежде всего, прислушаться к словам тех, кто создавал систему федеральных округов и руководит работой действующих в их рамках органов и должностных лиц.

Второй президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. заявил: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента России. Суть этого решения — не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно -территориальных границ, а в повышении эффективности власти… Мы… персонифицируем ответственность»[15](выделено мною — В.М.).

Итак, четко заявленная цель создания и функционирования системы  федеральных округов — персонификация ответственности.

Что в данном случае имеется в виду?

По словам Президента РФ Д.А. Медведева, речь идет прежде всего об осуществлении на уровне федеральных округов управленческого (в том числе и правового) контроля (выделено мною — В.М.) за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц[16]. По словам главы государства, эта задача определяла суть деятельности управленческих структур федеральных округов на протяжении первых десяти лет их существования[17]. Такая ситуация должна сохраняться и в дальнейшем.

Понятно, что в нашей стране, к сожалению, зачастую принято не доверять даже ясно и четко выражаемой позиции носителей власти, выискивая в её публичных заявлений некий «скрытый смысл». Но в данном случае происходившие и происходящие на наших глазах политические события целиком и полностью подтверждают кристальную четкость позиции руководителей России. Федеральные округа — это действительно по сути своей территориальные единицы, созданные для надлежащего осуществления контрольных полномочий главы государства на соответствующих территориях. Все остальные функции, которые осуществляют властные структуры окружного уровня, производны от этой базовой функции.

Говоря об этом, я вовсе не открываю Америки. Для подтверждения этого факта достаточно ознакомиться, к примеру, с анализом практической работы полномочных представителей Президента РФ и в федеральных округах, и других окружных структурах в 2000-2008 гг.[18]  Или просто вспомнить наиболее значимые «информационные поводы», связанные с тематикой федеральных округов за тот же период. Компания по контролю за приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, укоренение института федеративной ответственности, контроль за деятельностью региональных властных структур и территориальных структур федеральной власти — все так или иначе завязано именно на вопросы контроля…

Опыт и практика говорят нам, что федеральные округа — это контроль и … еще раз контроль ! Это территориальные единицы, предназначенные прежде всего для реализации контрольных полномочий главы государства.

В прошедшее десятилетие дело обстояло именно так. Что будет дальше — увидим!

Библиография

1 Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 101.

2 CЗ РФ.. 2000. № 26. Ст. 2748.

3  СЗ РФ. 2010. №4. Ст. 369.

4 Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск: Наука,  2003. С. 39.

5 Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8. C. 57. Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. —  М., 2002. С. 46.

6 Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — С. 39.

7   Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М. Финансы и статистика. 2002. С. 11-12.

8 Лобрецов Н.Л. Селиверстов В.Е. Укрепление властной вертикали и институциональных структур межрегиональной интеграции // ЭКО. 2000. № 9. С. 43.

9  СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

10  http://askregion.ru

11 Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 211-212.

12 Там же. С. 212-213.

13 Муравьев А.А. Развитие системы территориального управления Российским федеративным государством. —  М., 2007. С. 343-344.

14  14 июля 2010 г. Президентом РФ созданы четыре оперативно-стратегических командования (ОСК) — «Запад», «Юг», «Восток» и «Центр», структура и границы которых не совпадают со структурой и границами федеральных округов (http://www.rg.ru/2010/07/14/vs-anons.html). Точно так же не совпадали с ними и границы упраздненных указанным решением военных округов Вооруженных Сил Российской Федерации.

15 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим»

16  http://www.rian.ru/politics/20100515/234726780.html

17  Там же.

18 Их можно найти, в частности, в работах: Иванов В.Путин и регионы. Централизация России. — М.: Европа, 2006; Иванов В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 гг. —  М., 2008.