Эвакуация и временное отселение населения: проблемы правового регулирования

УДК 342.732

Страницы в журнале: 29-31

В.И. ЕВТУШЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета

Федеральное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит определения понятий «эвакуация» и «временное отселение», хотя и применяет их в различных нормативных правовых актах. Более подробно вопросы эвакуации регламентируются в региональных нормативных актах субъектов Российской Федерации, что в соотнесении с ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ представляется нарушением норм Основного закона.

Ключевые слова: эвакуация, временное отселение, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера.

The federal legislation of the Russian Federation definition of concepts «evacuation» and «time resettlement» though applies them in various standard legal certificates now does not contain. In more details evacuation questions are regulated in regional statutory acts of subjects of the Russian Federation that in correlation from item 1 of item 27 and item 3 of item 55 of the Constitution of the Russian Federation is represented infringement of norms of the Organic law.

Keywords: evacuation, time resettlement, state of emergency, extreme situations of natural and technological character.

В   настоящее время в федеральном законодательстве России основным законом, предусматривающим комплекс мер по защите населения при экологических катаклизмах природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он определяет «…общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства… а также… окружающей среды… от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в соответствии с указанным законом «чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия»).

В случае невозможности выполнения данной задачи  без применения чрезвычайных мер п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — Закон о чрезвычайном положении) предусматривает введение чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуация, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных или иных бедствий, исключительно для обеспечения безопасности граждан и с целью устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Необходимо отметить, что Закон о чрезвычайном положении четко не закрепляет критерии установления чрезвычайного положения при экологическом бедствии, относя решение данного вопроса к компетенции Президента РФ. В то же время подобная неясность порождает помимо прочего сложности при определении связанных понятий, например, при рассмотрении вопроса о механизме удаления жителей из района чрезвычайной ситуации экологического характера.

Пунктом «а» ст. 13 Закона о чрезвычайном положении закреплена такая мера, как временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений. В то же время для решения этой задачи Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусматривает проведение региональными и местными властями эвакуационных мероприятий.

Федеральное законодательство в настоящее время не содержит определения понятий «эвакуация» и «временное отселение», хотя и применяет их в различных нормативных правовых актах. Вопросы эвакуации населения затронуты в федеральных законах  от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». Но и в них проблеме эвакуации населения посвящено предельно мало положений и не определен порядок осуществления эвакуации. Что касается отличия понятий «временное отселение» и «эвакуация», то, по мнению Ю.Г. Шпаковского, временное отселение в равной степени можно рассматривать как процесс эвакуации населения из зоны бедствия[1].

Определение эвакуации в нормативных актах на федеральном уровне приведено только в Государственном стандарте РФ. В соответствии с ним эвакуация — это организованный «…вывод и вывоз населения в близлежащие безопасные места, заранее подготовленные по планам экономического и социального развития соответствующих регионов, городов и населенных пунктов и оборудованные в соответствии с требованиями и нормативами временного размещения, обеспечения жизни и быта людей»[2].

Более подробно вопросы эвакуации регламентируются в региональных нормативных актах субъектов Российской Федерации. Например, в законодательстве Белгородской области вопросам обеспечения жизнедеятельности населения в чрезвычайной ситуации и его эвакуации в безопасные районы посвящен целый ряд нормативных актов.

Так, постановлением правительства Белгородской области от 06.09.2006 № 187-ПП «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (далее — Постановление № 187-ПП) устанавливаются основные задачи, порядок планирования, организации и сроки проведения эвакуационных мероприятий на территории области. Постановление № 187-ПП определяет эвакуацию населения как комплекс мероприятий по организованному выводу и вывозу населения из зон чрезвычайной ситуации или при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации в безопасные районы с учетом первоочередного жизнеобеспечения эвакуированных. В зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации и численности выводимого населения, согласно Постановлению № 187-ПП эвакуация делится на локальную, местную и региональную. Непосредственное руководство эвакомероприятиями согласно указанному документу осуществляется эвакуационными органами, создаваемыми губернатором или главами местного самоуправления муниципальных районов.

К числу нормативных актов Белгородской области, посвященных данной проблематике, также относятся постановления:

— губернатора Белгородской области от 09.12.2004 № 226 «Об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей Белгородской области в военное время» (в соответствии с ним эвакуация населения включает в себя эвакуацию из населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-часового добегания волны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений);

— губернатора Белгородской области от 15.03.2005 № 43 «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в военное время, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

— правительства Белгородской области от 28.07.2006 № 162-ПП «Об организации охраны общественного порядка при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории области» и др.

Подобные нормативные акты приняты и в других регионах Российской Федерации. Так, в соответствии с постановлением правительства Свердловской области от 27.03.2007 № 248-ПП «О проведении эвакуационных мероприятий природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Свердловской области» эвакуация — отселение в мирное время населения — комплекс мероприятий по организованному вывозу (выводу) людей из зон чрезвычайных ситуаций или вероятной чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера и его кратковременному размещению в заблаговременно подготовленных по условиям первоочередного жизнеобеспечения безопасных районах (местах). Аналогичные определения эвакуации приведены в постановлениях губернатора Московской области от 19.01.1998 № 11-ПГ «О проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Московской области» и Кабинета Министров Республики Башкортостан от 16.10.2002 № 307 «Об организации и обеспечении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Башкортостан».

А, например, постановление администрации Алтайского края от 12.03.2007 № 96 «Об утверждении положения об организации эвакуации населения Алтайского края в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» предусматривает проведение как общей эвакуации, которая предполагает вывоз (вывод) людей из зоны чрезвычайной ситуации, так и частичной эвакуации, осуществляющейся при необходимости вывода из зоны чрезвычайной ситуации нетрудоспособного населения, детей дошкольного возраста, учащихся школ и профессионально-технических училищ.

Подобная тщательная проработка на уровне региональных законодательств субъектов Российской Федерации вопросов эвакуации и временного отселения людей из районов экологических бедствий на первый взгляд находится в полном соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий.

Но в то же время эвакуация и временное отселение представляют собой временное или постоянное ограничение, предусмотренного ч. 1 ст. 27 Конституции РФ права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом.

Отсутствие на федеральном уровне законодательного акта, регламентирующего проведение эвакуационных мероприятий и мероприятий по временному отселению лиц, проживающих или пребывающих в местах произошедших экологических катастроф техногенного или природного характера, и подробное рассмотрение данного вопроса на региональном и местном уровнях в свете Конституции РФ представляется нарушением нормы Конституции РФ.

Библиография

1 См.: Шпаковский Ю.Г. Режим чрезвычайного положения как механизм преодоления кризисных ситуаций // Право и безопасность. 2003. № 3—4(8—9).

2 Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 22.3.03—94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Защита населения. Основные положения» (утв. постановлением Госстандарта России от 22.12.1994 № 329) // http://www.yondi.ru/ inner_c_article_id_480.phtm