Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

кандидат юридических наук

Начиная с 1990-х годов в российской системе управления на местах наметилась тенденция быстрого усиления властных позиций должностного лица, которое в законодательстве обозначалось как глава местной администрации, глава местного самоуправления, а с 1995 года — как глава муниципального образования. Эта тенденция была обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы в России были созданы два уровня управления обществом — государственная власть и местное самоуправление. В соответствии же со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы управления и контроля за деятельностью должностного лица, осуществлявшего основные властные функции на местном уровне.

В связи с этим к настоящему времени главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации закрепили в законодательстве систему правовых мер, которые, как предполагалось, должны были обеспечить управляемость и ответственность глав муниципальных образований.

Рассматривая систему указанных правовых мер, следует отметить такие правовые механизмы ответственности глав муниципальных образований в отношении государства, как механизм административно-правовой ответственности, механизм уголовно-правовой ответственности и механизм муниципально-правовой ответственности.

В соответствии с действующим законодательством глава муниципального образования как субъект правоотношений имеет достаточно специфические виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений[1]. При этом интерес представляет динамика совершенствования механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований перед государством. Вероятно, подходить к правовой природе юридической ответственности главы муниципального образования можно с разных позиций.

По нашему мнению, необходимо выделить целый комплекс мер, составляющих правовую конструкцию муниципально-правовой ответственности. Однако при этом следует учитывать позицию М.А. Краснова, предлагающего рассматривать любую юридическую ответственность в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном)[2].

В позитивном смысле муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования, по аналогии с общими подходами к данной категории[3] и с известной долей абстракции, можно определить как ответственное отношение данного субъекта к своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.

В негативном же смысле муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования можно определить, отталкиваясь от общих подходов к категории ответственности, как отрицательную оценку деятельности данного субъекта, в результате чего для него наступают неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других прав.

Рассмотрим динамику развития муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования как ответственности за его деятельность, которая отклоняется от модели, предусмотренной диспозицией муниципально-правовой нормы или совокупности таких норм.

Первоначально указанный механизм нашел свое закрепление в п. 1 ст. 49 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в наст. время в ред. от 21.07.2005; далее — Закон), в котором предусматривалась следующая правовая схема.

1. Имеется решение суда первой инстанции, в котором установлено нарушение главой муниципального образования Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

2. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращается в соответствующий суд (Верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения), автономной области, автономного округа) за заключением о признании указанного несоответствия деятельности главы муниципального образования.

3. Выносится заключение суда о признании указанного несоответствия деятельности главы муниципального образования.

4. Законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается вопрос о прекращении полномочий главы муниципального образования.

Анализ приведенной схемы позволяет отметить моменты, важные для рассмотрения динамики развития механизма муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования. Во-первых, исходя из теории гражданского процессуального права, непонятной являлась правовая природа заключения суда о признании несоответствия деятельности главы муниципального образования Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Во-вторых, в качестве субъекта, принимающего решение о прекращении полномочий главы муниципального образования, определялся законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, являющийся коллегиальным органом, что в значительной мере снижало оперативность принятия соответствующего решения.

Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований продолжилась на основании изменений, внесенных в Закон в 2000 году. Новая процедура отстранения главы муниципального образования схематично может быть представлена так:

1. Выносится решение суда о признании местного нормативного акта не соответствующим федеральному закону.

2. Решение суда не исполняется главой муниципального образования.

3. Неисполнение судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.

4. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации выносится предупреждение главе муниципального образования о возможности его отстранения от должности.

5. Глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения указанного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.

Следует особо отметить, что глава муниципального образования мог быть отстранен от должности актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации только при наличии всех данных элементов и не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не был отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то Президент РФ был вправе отстранить главу муниципального образования от должности.

Рассматривая механизм ответственности главы муниципального образования перед государством, следует отметить, что приведенная схема ответственности все же была далека от идеальной. Как отмечают А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд, такой механизм имел ряд недостатков:

1) не была предусмотрена ответственность глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;

2) основанием ответственности глав муниципальных образований являлось не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

3) в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного главы муниципального образования, назначаемый по контракту глава местной администрации не подпадал под действие указанного механизма ответственности перед государством[4]. Кроме того, в анализируемом механизме не предусматривалась ответственность за издание ненормативных правовых актов.

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является то, что он не имел практики применения, позволявшей оценить его проработанность.

Следует указать, что в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — редакция Закона от 06.10.2003; ныне не действует) ряд отмеченных недостатков был устранен, а также был закреплен иной механизм ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

Так, в настоящее время высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может издать правовой акт об отстранении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, если:

1) главой совершены следующие действия:

а) издан нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) или законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;

б) совершены действия (в том числе путем издания правового акта, не носящего нормативного характера), влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству ее правового и экономического пространства;

в) допущено нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;

2) указанные противоречия установлены соответствующим судом;

3) глава в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отстранении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Следует отметить, что глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отстранении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. При этом суд должен рассмотреть жалобу и вынести решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Основные отличия процедуры муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством, закрепленной в редакции Закона от 06.10.2003, от процедуры, изложенной в первоначальной редакции Закона, состоят в том, что действующий Закон:

1) увеличивает общий срок, в течение которого глава муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с одного до двух месяцев;

2) не требует судебного подтверждения того, что действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3) в качестве оснований ответственности предусматривает издание главой муниципального образования правового акта, не носящего нормативного характера, но влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству ее правового и экономического пространства; а также нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;

4) не требует вынесения предупреждения главе муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации о возможности его отрешения от должности;

5) предусматривает возможность отстранения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, не являющегося выборным должностным лицом;

6) не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации лица, временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Анализ эволюции механизма муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, совершенствование механизмов ответственности глав муниципальных образований не должно быть самоцелью. Вероятно, приоритетным должен являться такой подход к конструированию механизма ответственности, в котором будут оптимально сочетаться гражданский контроль «снизу» и государственный контроль «сверху», использующие в качестве критерия итоговую эффективность деятельности глав муниципальных образований.

Во-вторых, представляется спорным современный подход к системе муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований, в соответствии с которым основанием их ответственности является не сам факт издания незаконных правовых актов, а юридический состав, представляющий собой факт издания таких актов и факт неисполнения в срок судебного решения об отмене соответствующего правового акта.

В-третьих, в существующем механизме муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований не предусмотрена их ответственность за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими.

В-четвертых, для совершенствования механизма ответственности представляется разумным упрощение процедуры муниципально-правовой ответственности за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отстранять глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.

В-пятых, поскольку глава местной администрации, назначаемый по контракту при отсутствии в муниципальном образовании выборного главы муниципального образования, возглавляющего систему исполнительных органов, подпадает под действие механизма ответственности перед государством, по нашему мнению, в российское законодательство следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса.

Библиография

1 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. — М., 2000. С. 299.

2 См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. — М., 1995. С. 6—7.

3 См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36; Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Советское государство и право. 1981. № 5. С. 15.

4 См.: Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 30.