Эволюция положения вневедомственной охраны в системе правоохранительных органов Российской Федерации

В. ПАЧТАУСКАС,

аспирант МосГУ

Статья содержит аналитический обзор эволюции правового статуса и функций вневедомственной охраны в советский и постсоветский период.

Ключевые слова: органы внутренних дел, вневедомственная охрана, правовой статус и функции вневедомственной охраны.

This article contains an analytical overview of the evolution of the legal status and functions of private security in Soviet and post-Soviet period.

 Keywords: law enforcement agencies, security and observation, the legal status and functions of private security.

Подразделения вневедомственной охраны органов внутренних дел занимают одно из ведущих мест в сфере общегосударственных мер по охране различных форм собственности[1].  Однако следует отметить, что на защиту различных форм собственности направлены силы не только вневедомственной охраны. Вообще все субъекты охранной деятельности можно разделить на две группы: государственные (ведомственная охрана, государственные унитарные охранные предприятия, вневедомственная охрана МВД России)  и негосударственные (частные охранные предприятия, службы безопасности юридических лиц, штатные сотрудники организаций: сторожа, администраторы и т.п.).

Как самостоятельное подразделение при органах милиции вневедомственная охрана была создана только в 1952 г. на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.10.1952  № 4633-1835 «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств»[2].

Вневедомственная охрана изначально была образована для охраны особо важных, режимных объектов, мелких промышленных предприятий и строительных организаций, финансовых учреждений, в том числе и административных. Увеличение хищений народного имущества требовало принятия соответствующих мер охраны государственной собственности.

Однако охрану объектов органов государственной власти и правительственных учреждений продолжали осуществлять сотрудники ведомственной охраны, которые принимались на работу, увольнялись по решению руководителя ведомственной милиции, получали заработную плату за счет соответствующего министерства или ведомства, которая продолжает существовать и по сегодняшний день[3].

Постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1959 № 93-42 вместо пяти видов охраны (военизированная 1 категории, военизированная, вооруженно-вахтерская, профессионально-пожарная, сторожевая), некоторые из которых дублировали друг друга, установлено два вида: военизированная — для охраны особо важных и режимных объектов; сторожевая — на мелких промышленных предприятиях и строительных организациях, а также хозяйственных, торговых и других объектах. Этим же нормативным актом на службу возложены функции инспектирования ведомственной охраны[4].

Издание этого акта придало определенность системе вневедомственной охраны, но вызвало необходимость принятия нормативно-правового документа, который закрепил бы окончательно данный институт и урегулировал отношения, с ним связанные. Таким документом стало постановление Совета Министров РСФСР от 18.06.1966 № 538 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах милиции Министерства охраны общественного порядка РСФСР». Именно данное постановление впервые определило все необходимые характеристики института вневедомственной охраны, т.е. задачи, цели, функции, права и обязанности, которые остались практически неизменными до настоящего времени[5].

Уже в первые годы существования вневедомственная охрана доказала свою эффективность и, как следствие этого, число объектов, передаваемых под ее контроль, неуклонно возрастало.

Также расширялось количество объектов органов государственной власти, охрана которых осуществлялась подразделениями вневедомственной охраны.

В 1984 г. охрана правительственных учреждений (министерств, комитетов), органов государственной власти (Советов всех уровней), учреждений радио, телевидения была поручена ГУВО МВД СССР. Ранее существовавшее управление ведомственной милиции, осуществлявшее их охрану, было упразднено, а личный состав подразделений влился в состав Управления вневедомственной охраны.

Переход к рыночным отношениям, открытие рынка охранных услуг частным охранным предприятиям поставило вопрос о необходимости изменения статуса вневедомственной охраны[6]. Постановление Правительства РФ от 14.08.1992 № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» призвано было закрепить договорной порядок работы подразделений вневедомственной охраны на принципах самоокупаемости и самофинансирования: «вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа»[7]. Весь перечень объектов, подлежащих государственной охране, с 1992 г. строго определен и содержится в Приложении 1 «Перечень объектов, подлежащих государственной охране» к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности».

 В 2005 г. в ходе проводимой административной реформы из состава вневедомственной охраны сформировали ФГУП «Охрана»[8], которое выполняет функции по монтажу, ремонту, техобслуживанию средств сигнализации. Таким образом, техническая охрана объектов стала прерогативой самостоятельной службы.

Первоначально, сотрудники вневедомственной охраны, совместно с работниками ФГУП «Охрана» проводят обследование объекта и определение способов защиты от возможных проникновений. Исходя из результатов этой деятельности, они предлагают наиболее оптимальные, по их мнению, способы защиты имущества. Таким образом, уже на первом этапе происходит разграничение обязанностей ФГУП «Охрана» и отделом вневедомственной охраны, поскольку необходимо заключение договоров и с ФГУП «Охрана», и с отделом вневедомственной охраны. Соответственно и конечная стоимость оказания подобного рода услуг напрямую зависит от набора технических средств, которые необходимо установить, чтобы обеспечить надежную охрану и безопасность.

Затем ФГУП «Охрана» устанавливают технические средства, после чего совместно с работниками вневедомственной охраны принимают их в эксплуатацию.

В Постановлении Правительства РФ сказано, что «Проектирование, монтаж, эксплуатацию, ремонт и обслуживание технических средств охраны осуществляет ФГУП «Охрана» МВД России», таким образом, можно сделать вывод, что за дальнейшую работу средств сигнализации полную имущественную ответственность перед клиентом в случае совершения кражи несет ФГУП «Охрана», а выезд на объект, на котором сработали эти средства, осуществляется сотрудниками отдела вневедомственной охраны.

Следует отметить, что ФГУП «Охрана» обладает довольно противоречивым статусом в системе внутренних дел. В мае 2011 г. федеральная антимонопольная служба (ФАС России) возбудила дело в отношении Министерства внутренних дел РФ по признакам нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». ФАС России считает, что нормативные акты не возлагали на ФГУП «Охрана» МВД России функции по охране объектов, подлежащих государственной охране. В соответствии с законодательством, функция охраны объектов, подлежащих государственной охране, закреплена за МВД России (вневедомственная охрана). Таким образом, МВД России, закрепив в Уставе ФГУП «Охрана» право осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, наделил хозяйствующий субъект функциями и правами органа власти. По мнению ФАС России, такие действия МВД России нарушают антимонопольное законодательство.

За годы существования органов вневедомственной охраны изменилась и экономическая составляющая их работы.

Тарифы на услуги разрабатываются в соответствии с «Типовым положением об управлении (отделе) вневедомственной охраны…», утвержденным приказом МВД России от 02.09.2005 № 716  «Об утверждении типового положения об управлении (отделе) вневедомственной охраны» и методическими рекомендациями ДГЗИ МВД России от 23.12.2005 № 36/3167 «О порядке формирования тарифов на услуги по охране объектов и квартир граждан», затем эти тарифы подлежат утверждению управлениями (отделами) вневедомственной охраны при МВД субъектов Российской Федерации, доводятся до подчиненных подразделений и применяются в соответствии с Прейскурантом.

На современном этапе тарифы формируются на основе «затратного» метода, при этом основной экономической задачей является поддержание устойчивого финансового положения, при котором обеспечивается возмещение денежных средств, поступающих из федерального бюджета для финансирования затрат на содержание и развитие подразделений в соответствии со сметой расходов, утвержденной в установленном порядке.

Одновременно для объектов, фактические затраты на охрану которых превышают затраты, определенные действующим прейскурантом, или меньше установленных затрат, допускается разработка подчиненными подразделениями индивидуальных тарифов. При этом согласование, контроль обоснованности индивидуальных тарифов и проверка их расчетов возлагается на  управления (отделы) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Изменение  стоимости охранных услуг после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, либо в установленном законодательством Российской Федерации порядке при наличии оснований, дающих право на ее изменение[9].

При формировании тарифов на оказываемые услуги необходимо осуществлять дифференцированный подход с учетом региональных (районных) особенностей местонахождения городских, районных, сельских подразделений (отделов, отделений), штатной численности сотрудников и работников, выплат и иные особенности.

Стоимость одного часа охраны объекта определяется путем умножения соответствующего тарифа на корректирующие коэффициенты. Сами тарифы утверждаются ежегодно, однако при необходимости возможен и более частый их пересмотр. Кроме того, вневедомственная охрана до 2004 г. не получала на свое содержание бюджетных средств, а сама обеспечивала в экономическом плане свою деятельность.

Перевод службы на бюджетное финансирование был вызван и необходимостью закрепления за ней статуса бюджетного учреждения, придать отношениям властный характер.

По данной причине, деятельность вневедомственной охраны нельзя отнести к собственно предпринимательской. Как следует из слов Б. Алешина, с помощью этой деятельности государство реализует свою социальную функцию: «Когда мы анализируем деятельность вневедомственной охраны, надо учитывать социальный аспект, ведь они обслуживают больше миллиона квартир граждан»[10]. 

К тому же данная деятельность четко регламентирована нормативно-правовыми актами, что исключает возможность незаконного использования средств, искусственного завышения цен (т.к. тарифы на услуги вневедомственной охраны устанавливаются Правительством РФ). Доход, который получается в результате 5%-го превышения над затратами, не является прибылью, так как предназначен для возмещения возможных убытков в связи с кражами и пожарами, что подтверждено соответствующими документами[11].

В то же время в письме Государственной налоговой службы Российской Федерации от 22.08.1994 № ВГ-6-01/307 «О налогообложении доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел» к предпринимательской деятельности подразделений вневедомственной охраны отнесены: реализация и сдача в аренду основных фондов, торговля покупными товарами и оборудованием (материалами и приборами охранно-пожарной сигнализации, пультами централизованного наблюдения и др.), разработка технических заданий и монтаж средств охранно-пожарной сигнализации, а также другие виды деятельности, непосредственно не связанные с выполнением задач, определенных п. 2 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, и направленные на получение прибыли.

Таким образом, вопрос о правовом статусе вневедомственной охраны в юридической литературе является дискуссионным. Ряд ученых настаивают на том, что деятельность подразделений вневедомственной охраны полностью подчинена гражданско-правовому законодательству. Так, Н.Н. Карташов утверждает, что «договор об охране объектов является гражданско-правовым. В соответствии с существующей юридической классификацией данный договор следует отнести к числу договоров двусторонних, возмездных, консенсуальных»[12]. Ряд других юристов считает, что подобные договоры относятся к сфере административно-правовой юрисдикции[13].

На взгляд автора, категоричного отрицания одной из таких точек зрения быть не может. Подразделения вневедомственной охраны наделены правами юридического лица и строят свою работу с клиентами на основании гражданско-правовых норм. Однако особый характер выполняемой работы делает необходимым тщательное ее урегулирование со стороны государства.

Особенно ярко этот двойственный характер правового статуса проявляется в подразделениях вневедомственной охраны, занимающейся охраной органов власти, правительственных учреждений и важных, режимных объектов федерального значения. Все эти объекты, как отмечалось выше, подлежат обязательной государственной охране, т.е. отношения между данными объектами и вневедомственной охраной возникают на основе императивного предписания, а не в результате свободного волеизъявления сторон, как это принято в гражданском обороте. Однако дальнейшие отношения строятся именно на основе общих правил гражданского права о договорах.

Следует отметить, что основной регламентирующий нормативный акт в указанной сфере — это Федеральный закон «О полиции», проект которого в конце 2010 г. был представлен широкой публике для обсуждения, принят Государственной думой РФ и 1 марта 2011 г. вступил в законную силу.

Федеральный закон от 07.02.2011  № 3-ФЗ «О полиции» снимает вопрос о двойственности правового статуса вневедомственной охраны, поскольку четко прописывает необходимость осуществления деятельности по охране органов государственной власти и правительственных учреждений на основе договора. Тем самым обязанность заключения договора закреплена теперь за обеими сторонами охраны данных субъектов.

Таким образом, с принятием нового закона будет четко зафиксирована административная природа договоров на охрану объектов органов власти и правительственных учреждений, исходящая из административно-властного характера данных отношений.

В законе содержится указание на административно-правовой статус органов внутренних дел, занимающихся в числе прочих, охраной юридических лиц, в том числе органов государственной власти и правительственных учреждений.

Наличие такого предписания (п. 24 ст. 12 закона «О полиции») в деятельности органов вневедомственной охраны может снять споры о двойственности правового статуса данной службы, поскольку договоры на охрану органов власти и правительственных учреждений перейдут в разряд властных договоров, являющихся предметом административного права. В тоже время данный закон содержит много бланкетных, отсылочных норм, поэтому требует приведения в соответствие  с ним ведомственных подзаконных актов. В частности, потребуется внести изменения  в Положение о вневедомственной охране, в котором необходимо будет четко обозначить цели и задачи работы службы в новых условиях.

Библиография

1Беляев В.П., Горячковская Ю.М. К вопросу о системе правоохранительных органов в Российской Федерации // Российский следователь. — 2001. — № 7. — С. 4.

2  Вневедомственная охрана Министерства внутренних дел РФ / Под общ. ред. В.А. Казюлина. — М.: Главное управление вневедомственной охраны МВД РФ, 2002. — С. 26.; Вневедомственная охрана Министерства внутренних дел РФ. — М.: «Новости», 2002. — 103 с.

3  Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации   ведомственной   охраны»   //  СЗ РФ. — 2000. —  № 29. — Ст. 3100.

4  Боженкова М.И. Вневедомственная охрана. Ч. 2. — СПб.: Пальмира, 2001. — С. 89.

5  Черников В.В. Механизм государственной охраны социалистической собственности. — М.: Юриздат, 1989. — С. 20-40.

6 Вапузова А.В. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности РФ: Монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2007. — С. 5-6.

7 Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1992. — № 8 — Ст. 507.

8 Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2005. — № 8. — Ст. 648.

9  Космин Ю.П. Договор об охране объектов подразделениями вневедомственной охраны МВД СССР. — Киев, 1982. — С. 50

10  Цит. по: Брагинская В. УВО?.. Увы.. // Невское время. — 2006. — 15 сентября. — С. 7.

11  Заключение Министерства юстиции РФ от 10.01.1994 № 0609/681 // www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=4329
12  Карташов Н.Н. Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны. — Н. Новгород: ГВШ МВД СССР, 1990. — С. 73.

13 См. Аникеев С.Г. Правовые и организационные основы деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану объектов по договорам: Дис… канд. юрид. наук. — М., 1988. — С. 76.