Эволюция правового регулирования дисциплинарной составляющей властных внутрисистемных отношений судейской корпорации

УДК 347.962.31 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 64-67

В.К. АУЛОВ,

старший преподаватель Байкальского государственного университета,

Ю.Н. ТУГАНОВ,

доктор юридических наук, доцент, профессор Читинского государственного университета

Описана динамика правового регулирования дисциплинарной ответственности судей после образования СНГ, приведены некоторые правовые коллизии современного состояния этого правового института. Отмечается роль властных внутрисистемных отношений судейской корпорации в структуре регулирования дисциплинарной ответственности. Сделан вывод о конституционной (политико-правовой) сущности анализируемой ответственности.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность судей, конституционная (политико-правовая) ответственность, властные внутрисистемные отношения судейской корпорации.

The legal regulation of the disciplinary component regarding power intersystem relations of judicial corporation

Aulov V., Tuganov Y.

The article reveals the process of the legal regulating of the disciplinary responsibility of judges in Russia after the CIS formation. Some legal conflicts of the institution present status are named. The role of power intersystem relations of the judicial corporation in the disciplinary responsibility regulation structure is observed. In the conclusion the constitutional (political and legal) essence of the disciplinary responsibility is analysed.

Keywords: disciplinary responsibility of judges, constitutional (political and legal) responsibility, power intersystem relations of judicial corporation.

Общепризнано, что положения судоустройственных законов, подзаконных актов и судебных постановлений обнаруживают свои подлинное содержание и смысл только в тесной взаимосвязи исторического контекста и правовых понятий текущего законодательства на критически значимых моментах развития конкретного правового института. М.С. Атяшев таким моментом посчитал «создание СССР и его основной союзной республики — РСФСР»[1]. О.А. Шварц за исходное событие хронологии своего исследования взяла Судебную реформу 1864 года, когда в российской истории впервые произошло законодательное отграничение судебной власти от исполнительной и административной[2].

Новое качество соотношение полномочий между различными подсистемами государственной власти получило после прекращения существования СССР, юридически оформленного 08.12.1991 подписанием Соглашения о создании Содружества Независимых Государств. Именно тогда основные современные субинституты дисциплинарной ответственности судей Российской Федерации приобрели сущностные характеристики, которые в своей совокупности определяют современный вектор и динамику властных внутрисистемных отношений судейской корпорации.

Примечательно, что первым нормативным документом, определившим порядок привлечения судей арбитражных судов к дисциплинарной ответственности, стало постановление Верховного Совета СССР от 17.05.1991 № 2172-1 «О введении в действие Закона СССР “О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим арбитражным судом СССР”». Согласно п. 6 этого документа привлечение к дисциплинарной ответственности и досрочного отзыва судей ВАС СССР происходило в порядке, установленном Положением о квалификационных коллегиях судей судов Союза ССР[3] и Положением о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Союза ССР[4].

Закон РСФСР от 04.07.1991 № 1543-1 «Об арбитражном суде»[5] в ст. 23 устанавливал, что «судьи арбитражного суда могут привлекаться к дисциплинарной ответственности лишь в порядке, определяемом Президиумом Верховного Совета Российской Федерации». Следует отметить, что отдельная процедура привлечения к дисциплинарной ответственности судей арбитражных судов так и не была разработана. В последующем законодатель не стал отказываться от юридической техники, в соответствии с которой в законе лишь провозглашается дисциплинарная ответственность судьи как гарантия его независимости, а отсылочные нормы, непосредственно регулирующие процесс дисциплинарного производства и формулирующие основания привлечения к ответственности, содержатся в документах меньшей юридической силы.

На сегодняшний день ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон о судебной системе) не содержат специальных положений о дисциплинарной ответственности судей. Единственный принципиальный аспект ответственности судей, установленный непосредственно в Конституции РФ, состоит в том, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (ч. 2 ст. 121).

В соответствии со ст. 12.1 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается нарушение норм данного закона, а также положений Кодекса судейской этики, на судью (за исключением судей Конституционного суда РФ) может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи.

Порядок же рассмотрения дисциплинарных дел судей определяется всего двумя статьями корпоративного акта судейского сообщества — Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей[6](далее — Положение):

ст. 27 «Рассмотрение жалобы или сообщения о совершении судьей дисциплинарного проступка» и ст. 28 «Рассмотрение представлений и обращений о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности» в правовом единстве со статьями 22—25 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

Положения п. 1 ст. 22 Федерального закона  «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», подп. 5 п. 1 ст. 6.2 и п. 5 ст. 8.1 Закона о статусе судей определяют, что судья может быть привлечен к ответственности на основании представления председателя соответствующего или вышестоящего суда — в порядке иерархии. Этим же правом наделены и органы судейского сообщества, имеющие право направлять в надлежащую квалификационную коллегию соответствующее обращение.

Таким образом, упомянутое выше требование Конституции РФ о том, что полномочия судьи могут быть прекращены лишь по указанным в законе основаниям, не нашло адекватного выражения ни в Положении, ни в Кодексе судейской этики, поскольку в этих документах не дано определение состава дисциплинарного проступка судьи.

Сложившаяся ситуация затрудняет установление юридической сущности оснований дисциплинарной ответственности судей и выявление цели этого института, зато дает богатый информативный материал для осмысления дисциплинарной составляющей властных внутрисистемных отношений судейской корпорации. Это положение принципиально отличает нормы дисциплинарной ответственности судей от таких же норм, закрепленных в иных публично-правовых отраслях законодательства, где законодатель сформулировал понятия и преступления, и административного правонарушения, и дисциплинарного проступка других субъектов — через легальное определение их оснований. Так, ст. 5 УК РФ, ст. 2.1 КоАП РФ закрепляют принцип, согласно которому уголовная ответственность и административная ответственность возможны лишь за те деяния лица, в отношении которых установлена его вина.

Из сказанного также следует, что статус документа, регулирующего дисциплинарную ответственность судей, со временем только понижался, а отсутствие легального определения оснований такой ответственности усиливает скудность правового регулирования процедуры привлечения к ней.

Явно недостаточная (особенно на фоне объемного и детального нормативного регулирования вопросов назначения судей на должность) регламентация процедуры досрочного прекращения судейских полномочий лишь в некоторой степени компенсируется постановлениями Пленума ВС РФ, разъяснениями и выводами Высшей квалификационной коллегии судей, правовыми позициями КС РФ и ВС РФ, сформулированными в решениях по конкретным делам.

Не совсем полноценное правовое регулирование во многом объясняется преемственностью процедуры дисциплинарной ответственности судей с положениями Судебных уставов 1864 года. В частности, составители Учреждения судебных установлений (далее — УСУ) лишь обозначили разделение материальных и процессуальных норм, регулировавших дисциплинарную ответственность судей, без выделения общих базисных положений в самостоятельные разделы (общие части). Эта особенность сохранилась и в настоящее время. УСУ было сформулировано и другое важное положение, которое перешло в современное законодательство: об определении правил подсудности в зависимости от должностного положения судьи с установлением иерархии органов, имеющих право рассматривать дисциплинарные дела. Именно УСУ, определив исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию перечень оснований возбуждения дисциплинарного производства, сделало невозможным привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за отмену или изменение принятых им судебных постановлений. Это концептуальное положение лежит в основе конституционного принципа независимости судей Российской Федерации.

Но самое главное, что по исходной редакции УСУ дисциплинарное производство представляло собой, скорее, закрытое (по общему правилу) товарищеское обсуждение спорных поступков равных по статусу лиц, а сама ответственность в виде досрочного прекращения членства в судейском сообществе по результатам такого обсуждения не предусматривалась.

При таком понимании цели и сущности дисциплинарной ответственности процедура, при которой принимавший решение по существу орган «не подчиняется никаким особенным формам» (ст. 282 Судебных установлений), и порядок объяснения дела, зависящий исключительно от усмотрения этого органа, представляются вполне обоснованными.

Между тем сущность дисциплинарной ответственности судей на современном этапе развития российской государственности принципиально другая. Основной вопрос, который решается в ходе дисциплинарного процесса, касается досрочного прекращения полномочий носителя государственной власти, а процедура дисциплинарного производства по-прежнему  не подчиняется никаким особенным формам.

Первая редакция Закона о статусе судей на качественно новом этапе развития российской судебной системы воспроизвела в еще более радикальном варианте установленный УСУ принцип невозможности прекращения судейских полномочий в дисциплинарном порядке: согласно п. 2 ст. 16 судья вообще не мог быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности. Данную правовую позицию долгое время разделяли и органы судейского сообщества[7].

Корректирующий закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ, восстановивший дисциплинарную ответственность судьи, изменил количественную и содержательную структуру дисциплинарных взысканий. Вместо замечания, выговора и строгого выговора — взысканий, просуществовавших в дословном воспроизведении Положения о дисциплинарной ответственности судей 1948 года более полувека, до отмены самой дисциплинарной ответственности, — на судью могли быть наложены взыскания в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Одновременно этот закон оформил ныне действующую архитектуру властных внутрисистемных отношений судейской корпорации, основным способом существования которых представляется их проявление в различных динамичных формах зависимости, независимости и взаимозависимости между субъектами ответственности, ее инициаторами и носителями дисциплинарной власти (акторами).

Поэтому проблематика независимости судей, которая всегда воспринималась и воспринимается как необходимость ограждения судей от воздействий субъектов, находящихся за пределами организационных структур судебной системы, приобрела новое качество, требующее анализа внутрисистемных властных отношений судейской корпорации. Эти отношения были существенно скорректированы принятием Федерального конституционного закона от 09.11.2009 № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии». Со вступлением в силу этого документа процедура дисциплинарного производства и порядок обжалования решений квалификационных коллегий по дисциплинарным вопросам были изменены и сейчас зависят от вида дисциплинарного взыскания, наложенного на судью, а также от органа, который инициировал закончившееся отказом в привлечении к ответственности дисциплинарное производство.

Таким образом, однородные по своей юридической природе отношения, связанные с оспариванием решений о наложении дисциплинарных взысканий, регулируются не единообразно, а в зависимости от вида взыскания и субъекта инициирования производства. Сложившееся положение, вероятно, нарушает право судей, в отношении которых внесено обращение в Дисциплинарное судебное присутствие, на справедливую и эффективную судебную защиту, поскольку противоречит выводу КС РФ о том, что однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом[8].

Кроме того, наряду с наделением односторонними обвинительными правами председателей ВАС РФ и ВС РФ произошло снижение уровня процессуальных гарантий защиты прав судей, которых квалификационные коллегии отказались привлечь к дисциплинарной ответственности на основании соответствующих представлений, что противоречит закрепленному в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом.

Таким образом, изменение организационно-распорядительных полномочий председателей высших судов произведено фактически путем понижения статуса корпоративных норм, изложенных в Кодексе судейской этики, поскольку эти два лица получили право не соглашаться с мнением единственного органа (квалификационной коллегии), которому высший орган судейского сообщества — Всероссийский съезд судей — делегировал право оценки соответствия конкретных поступков судей нормам судейской этики в перерывах между съездами.

С.К. Дряхлов и К.Б. Калиновский расценивают проанализированные положения как умаление уровня гарантий независимости судей, что противоречит требованиям ч. 4 ст. 5 Закона о судебной системе, согласно которой в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей[9]. Это означает, в частности, что ни законодательство, ни правоприменительная практика не вправе снижать гарантии необоснованного прекращения полномочий судьи.

Указанные авторы справедливо обращают внимание на взаимное несоответствие  требований отдельных юридических норм. В частности, ч. 2 ст. 15 Закона о судебной системе, предусматривающая возможность прекращения или приостановления полномочий судьи не иначе как по решению соответствующей квалификационной коллегии судей (кроме случаев истечения срока полномочий или достижения судьей предельного возраста пребывания в должности), не совпадает по своему юридическому смыслу с п. 2 ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии», наделяющим Дисциплинарное судебное присутствие полномочиями по удовлетворению обращения председателя ВС РФ или председателя ВАС РФ о досрочном прекращении полномочий судьи.

Другое нормативное противоречие С.К. Дряхлов и К.Б. Калиновский видят в отсутствии изменений в главе 3 «Единство судебной системы» Закона о судебной системе, определяющей виды федеральных судов, порядок их создания и компетенцию, после того как Дисциплинарное судебное присутствие было введено в судебную систему как федеральный суд.

Таким образом, эволюция дисциплинарной составляющей властных внутрисистемных отношений судейской корпорации впервые в истории российской судебной власти свидетельствует о конструировании иерархии дисциплинарных проступков судьи не по критерию общественной опасности или опасности для интересов судейского сообщества, а исходя из приоритетности статуса председателей судов относительно других инициаторов дисциплинарного производства.

Отмеченные особенности представляются дополнительным доказательством в пользу классификации существующего порядка наложения на судей дисциплинарных взысканий как особого вида конституционной (политико-правовой) ответственности.

Библиография

1 Атяшев М.С. Обзор законодательства о дисциплинарной ответственности судей в СССР // Юрид. науки. 2007. № 3(25). С. 8—10.

2 См.: Шварц О.А. Правовой статус судей. Роль судебной власти и важность обеспечения адекватного статуса судей // http://www.indem.ru/Proj/SudRef/prav/PraStaSu.htm

3 Утв. постановлением ВС СССР от 02.11.1989 № 724-1.

4 Утв. постановлением ВС СССР от 02.11.1989 № 726-1.

5 Утратил силу с 01.07.1995.

6 Утв. Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22.03.2007.

7 Постановление Совета судей РФ от 04.04.1997 «О нецелесообразности введения дисциплинарной ответственности судей в законодательном порядке».

8 Пункт 6 постановления КС РФ от 19.03.2010 № 7-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 397 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Амосовой, Т.Т. Васильевой, К.Н. Жестковой и других».

9 См.: Дряхлов С.К., Калиновский К.Б. Привлечение судей к дисциплинарной ответственности по новому российскому законодательству // Российское правосудие. 2010. № 2. С. 32—38.