Эволюция правового статуса депутата местного (муниципального) представительного органа публичной власти в городе Москве

А.Н. КОРОЛЕВА,

аспирант  кафедры конституционного и административного права МГУУ Правительства Москвы

Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации сложилась определенная система форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой он и является. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В отличие от советского периода развития государства и права, когда все представительные органы составляли единую систему формально полновластных органов государственной власти в лице Советов, в настоящее время представительные органы муниципальных образований входят в отдельную подсистему органов публичной власти.

В российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» нередко ассоциируются с понятием публичной власти[1]. Публичность (от латинского слова pyblicus — общественный, гласный, открытый) несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Местное самоуправление нередко характеризуется как «муниципальная публичная власть»[2].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев подчеркивают, что местное самоуправление — не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения, но и форма осуществления публичной власти, власти народа[3]. Муниципальная власть и власть государственная — формы публичной власти, власти народа.

Можно утверждать, что заложенный в Конституции РФ демократический принцип организации и деятельности всех органов публичной власти в большей степени отражает сущность органов местного самоуправления, призванных в полном объеме представлять интересы населения, выражать его права и законные интересы.

По мере становления и развития местного самоуправления в России всегда весьма остро стояли проблемы совершенствования, детальной правовой регламентации статуса депутата местного (муниципального) представительного органа публичной власти, поскольку данный институт представительной демократии призван в максимальной степени обеспечить выражение интересов населения, способствовать развитию системы народовластия.

В этой связи представляется, что изучение отечественной истории развития указанного публично-правового института крайне важно для использования накопленного опыта в определении конкретных направлений построения наиболее оптимальной, современной модели правового регулирования деятельности народных избранников местного самоуправления в современной России в целом и в городе Москве в частности.

Обращение к истории становления и развития правового статуса такого депутата объясняется не требующими особых доказательств положениями о том, что, во-первых, местное самоуправление в России берет свое начало в глубокой древности, имеет весьма сильные теоретико-правовые корни; во-вторых, большинство современных проблем, связанных с регламентацией правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, а также практической его деятельностью, имеют свои аналоги в прошлом; в-третьих, преемственность отдельных моментов российской истории объясняется, к сожалению, повторяющейся на различных этапах развития России весьма опасной тенденцией противостояния реформ и контрреформ в области местного самоуправления, следствием чего является незавершенность отдельных циклов исторического процесса и его «круговое» движение[4].

Развитие местного самоуправления в Москве всегда осуществлялось с учетом отечественного опыта организации местной власти, а также зарубежной муниципальной практики. Поэтому нужно согласиться с тем, что правовой статус депутатов местных представительных органов публичной власти в Москве в принципе не отличался от общероссийских и мировых представлений о нем, но всегда имел ряд специфических особенностей[5].

Общероссийские тенденции развития взаимоотношений государства и местного самоуправления — от осуществления в разной мере опеки, надзора, контроля до постепенного предоставления автономии в пределах переданной компетенции и в соответствии с принципами правового государства — оказали влияние и на принципы формирования, организацию и деятельность местных представительных органов публичной власти в городе Москве и соответственно на правовой статус депутатов таких органов.

В связи с этим представляется правильным выделить следующие наиболее значимые периоды истории эволюции правового статуса депутата местного представительного органа публичной власти в Москве:

1) период абсолютизма;

2) проведения либерально-демократических реформ местного самоуправления второй половины XIX и начала XX вв.;

3) советский период развития местных органов власти.

1. В период абсолютизма развитие представительной демократии на местном уровне получает новый импульс с приходом к власти Петра I, который считал, что все беспорядки и злоупотребления были следствием отсутствия у общества законных путей и институтов для заявления и отстаивания своих нужд.

Органом, призванным представлять интересы населения, должна была стать Бурмистерская палата, которая была учреждена указом Петр I от 30 января 1699 г. С одной стороны, Бурмистерская палата являлась выборным государственным органом, выполняя функции центрального учреждения для управления городскими общинами, созданными в российских городах, с другой стороны, она имела статус представительного орган местного общинного управления города Москвы.

Важно подчеркнуть, что данный исторический опыт придания органу государственной власти одновременно статуса органа местного самоуправления был использован в городе Москве в период с 1995 по 2002 гг., когда в целях отражения особенностей организации публичной власти в столице Российской Федерации в Уставе города Москвы в редакции от 28 июня 1995 г. закреплялись положения о двойном статусе:

—представительного и исполнительного органов власти города Москвы — как органов государственной власти субъекта Российской Федерации и одновременно как органов местного (городского) самоуправления. Представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города объявлялась Московская городская Дума, исполнительным органом городского самоуправления и одновременно исполнительным органом государственной власти города — Московская городская администрация (ст. 6);

—районных Управ, которые одновременно являлись органами местного самоуправления и территориальными органами исполнительной власти города (государственными органами). Районная Управа состояла из районного Собрания и главы Управы (статьи 67, 68)[6].

Следует отметить, что в России впервые специальное законодательное закрепление деятельность местных представительных органов публичной власти, а значит и их депутатов, произошло в конце XVIII в. в ходе проведения муниципальной реформы Екатерины II (1775—1785 гг.). Законодательно эта реформа была регламентирована в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.); жалованная Грамота дворянства (1785 г.); Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).

В соответствии с Грамотой на права и выгоды городов (Городовое положение) 1785 г. представительными органами местного самоуправления являлись городская общая Дума и Шестигласная городская Дума. Городская общая Дума избиралась на собраниях городовых  обывателей, от цехов, гильдий и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Таким образом, впервые в России было законодательно закреплено выборное начало депутатов и должностных лиц местного самоуправления как на производстве, так и в масштабах города.

2. Проведение Александром II либерально-демократических реформ местного самоуправления во второй половине XIX в. было обусловлено прежде всего крестьянской реформой 1861 г. Именно земская и городская реформы сегодня привлекают особое внимание специалистов в области муниципального права, поскольку их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности[7].

Наиболее значимым правовым актом указанной реформы по праву считается принятое 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в котором определялись принципиально новые принципы управления на местах, в органы местного самоуправления наделялись обширными полномочиями в области  управления  местным  хозяйством[8]. При этом впервые в отечественной истории по инициативе большинство дворянских депутатов в этом Положении подчеркивался негосударственный характер деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, а также закреплялись принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной и муниципальной властей[9]. В приложениях к данному акту определялось количество гласных от каждой курии. Представители крестьян были в абсолютном меньшинстве, поскольку часть мест принадлежала еще и гласным от городских избирателей. Гласные избирались на 3 года в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

В полном соответствии с принципом разделения властей должностные лица исполнительной власти (губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции) не могли быть избранными гласными.

Важно отметить, что, в отличие от правового статуса современных российских депутатов, характеризующегося депутатским иммунитетом и комплексом социальных гарантий реализации ими своих полномочий, гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания[10].

Приведенный исторический опыт позволяет с учетом исключительной актуальности данной проблемы в современной России провести различие между правовым статусом депутата местного представительного органа муниципального образования и муниципального служащего, назначенного на должность.

Полагаем, можно выделить следующие юридические признаки, их отличающие:

1) избирательное (политическое) право приобретается каждым лицом, исполняющим общие, законом постановленные условия; должность как функция власти вручается особенным актом — назначением, выбором, жребием;

2) избирательным правом вообще можно пользоваться или не пользоваться, — это зависит от воли лица, а должность же лицо непременно обязано исполнять. Между тем избирательное право обыкновенно следует первому правилу: лицу предоставляется право и не участвовать в выборе; обязанность у него остается нравственная. Это правило распространяется даже на выборные законодательные должности: депутаты не принуждаются участвовать в заседаниях или подавать голос по тем или другим вопросам;

3) с муниципальной должностью соединяются вознаграждение или почетные преимущества; с избирательным правом ничего подобного не соединяется. В древних государствах за участие в народном собрании платилось иногда вознаграждение; но в то время народные собрания были настоящим законодателем: они решали дела;

4) избирательное право теряется с прекращением условий, установленных для его существования, или же в виде наказания; должность теряется как в наказание, так и по добровольному отказу, с истечением срока, со сменой по воле назначившего;

5) должность учреждается как функция власти ввиду общественной пользы, а избирательное право существует для охраны интересов облеченного им лица.

В ходе муниципальных реформ, проведенных Александром II, не только сельское, но и городское самоуправление претерпевало изменения. Так, в соответствии с Городовым положением, введенным в 1846 г. в Петербурге, а затем повсеместно на территории Российского государства, органами местного самоуправления в городе становились: городской голова, общая городская Дума (представительный орган), распорядительная городская Дума (исполнительный орган).

Важно отметить, что в Москве реформы местного самоуправления проводились в соответствии с Положением об общественном самоуправлении города Москвы 1862 г. (введено в 1863 г. и действовало 9 лет)[11]; Городовым Положением 1870 г. (вступило в силу в 1872 г. и просуществовало 20 лет); Городовым положением 1892 г. (введено в 1893 г. и действовало 19 лет).

В Москве по Положению 1862 г. городской голова избирался всеми 500 сословными представителями, по 100 уполномоченных от каждого сословия и только с 1870 г. — гласными Думы из среды собрания.

Реформирование местного самоуправления в Москве в целом и законодательства о правовом статусе депутата местного представительного органа власти в частности было продолжено с принятием Городового положения 1870 г., в котором, полагаем, в отличие от прежних правовых актов были более четко разграничены функции представительных и исполнительных органов местного самоуправления города, а также  регламентированы их полномочия[12].

Городовое положение 1980 г. регламентировало, что гласным может быть каждый, кто обладает правом голоса на выборах. Такая норма, видимо, отождествляла активное и пасси