Эволюция правовых механизмов формирования конституционного права человека и гражданина в Российской Федерации на проживание в условиях благоприятной окружающей среды

УДК 342.732 

Страницы в журнале: 152-156

В.И. ЕВТУШЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета

Рассматривается эволюция эколого-правовых норм на территории российского государства, начиная с защиты определенных природных объектов нормами  общего права, установленными населявшими страну племенами и народностями, и кончая конституционно закрепленным правом человека и гражданина в Российской Федерации на проживание в условиях благоприятной окружающей среды. Предложена авторская периодизация становления механизмов формирования в российском государстве правовых норм по защите окружающей среды, экологических прав человека и гражданина, и в первую очередь права на проживание в условиях благоприятной окружающей среды.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, эколого-правовой механизм, право на благоприятную окружающую среду, периодизация нормативно-правового регулирования защиты окружающей среды.

The evolution of the legal mechanisms of formation of constitutional human and civil rights in the Russian Federation living in a supportive environment

Evtushenko V.

In the article evolution of ecological rules of law in territory of the Russian state from protection of the certain natural objects established by norms of a general law in tribes and national characters, living on territory of our country up to the human rights established by the Constitution and the citizen in the Russian Federation on residing at conditions of a favorable environment is examined. It is offered author’s undressed on the historical periods of becoming of legal mechanisms of formation in the Russian state of rules of law on protection of an environment, ecological human rights and the citizen in the Russian Federation and, first of all, rights on residing at conditions of a favorable environment.

Keywords: preservation of the environment, an ecological legal mechanism, the right on a favorable environment, section on the historical periods of legal regulation of protection of an environment.

Деятельность человека по охране окружающей среды имеет глубокие исторические корни. Так, этнографы указывают, что едва ли не у каждой сибирской народности существовали заповедные участки, на которых запрещалась охота, причем неприкосновенность эта соблюдалась очень строго. Однако огромные просторы территории России, относительно слабая заселенность и обилие разнообразных ресурсов не слишком способствовали выработке бережливого отношения к использованию природных богатств[1]. К тому же государство постоянно стремилось к присоединению все новых и новых территорий для обеспечения ресурсами возрастающего производственного могущества страны.

Формирование экологического законодательства в России имеет давнюю историю, восходящую еще ко времени Русской Правды (1019 г.), в соответствии с которой предусматривалась охрана общинной собственности, например леса и населяющих его животных. Статья 69 Пространной Правды за кражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен. Такой же штраф налагался, например, за убийство холопа[2].

Вехой в истории законодательства России является принятие в 1649 году Соборного уложения, содержавшего широкий набор правовых норм, касающихся охраны природы. Всего во второй половине XVII века насчитывалось около 20 законов об охране природы[3], причем они имели явную экономическую основу. В большинстве своем они были направлены на защиту государственной и частной собственности, на охрану лесов и животного мира (в частности, от браконьерства). В то же время отдельные правовые нормы касались той стороны деятельности по охране окружающей среды, которую впоследствии назовут санитарной, и это знаменовало новый этап в развитии эколого-правового механизма.

Впервые данная концепция была выдвинута В.В. Петровым; в соответствии с ней эколого-правовой механизм является составным элементом управления качеством окружающей среды и «находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство, используя свои материально-технические, организационные, идеологические средства, обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний»[4]. Новый этап развития эколого-правового механизма характеризовался тем, что составляющие его правовые нормы обеспечивали не только защиту природных богатств от разграбления и расхищения (т. е. выполняли охранительные функции, свойственные больше уголовно-правовым нормам), но и непосредственно защиту окружающей среды от вредного воздействия, иными словами, выполняли свое прямое предназначение.

Например, еще в 1640 году в соответствии с указом Михаила Федоровича Романова жители Москвы должны были следовать следующим правилам: «падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко… а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину, и собак мертвых, и кошек и… ничего мертвого… нигде не метали»[5].

Развитие эколого-правового механизма на данном этапе ознаменовалось принятием в XVIII—XIX вв. нормативных актов, предусматривавших соблюдение санитарных норм, защищающих окружающую среду от загрязнения, вызванного ростом численности городского населения и развитием промышленного производства, и направленных на защиту водных ресурсов, атмосферы, на определение установленных мест сбора и способов утилизации мусора.

Так, в 1718—1719 гг. были приняты акты, направленные на борьбу с загрязнением городских водоемов и рек. В XIX веке издаются документы, регулирующие охрану вод и атмосферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В 1832 году принимается Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, который предусматривал наказания за действия, наносящие ущерб как общественному благоустройству, так и природной среде.

Несмотря на неразвитость тяжелой и легкой промышленности в России в начале ХIХ века, перед обществом уже стояли вопросы регулирования степени допустимости загрязнения предприятиями окружающей среды. Попытка найти правовое решение данной проблемы впервые была предпринята в 1833 году, когда было издано Положение о размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и других заведений в Санкт-Петербурге. Оно предусматривало, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от степени воздействия на атмосферу делились на три категории, причем предприятия третьей категории (самые вредные) не должны были размещаться в городе[6].

К концу XIX века в России сложилась достаточно разработанная система водного законодательства. Постановления о праве на воды и пользование ими, распоряжения правительства по вопросам судоходства, сплава, предупреждения потопов встречаются среди многих нормативных документов, начиная с Соборного уложения 1649 года.

Развитие в России науки и техники, тяжелой промышленности, средств транспорта не могло не привести к началу интенсивного осмысления понятия «охрана природы» с точки зрения права. Как в научной литературе, так и на уровне законодательной базы Российской империи происходит расширение указанной категории. В ее определение, помимо усилий по защите природы и отдельных объектов, включают деятельность по восстановлению природной биосферы, нарушенных взаимосвязей, восполнение ущерба, нанесенного негативным воздействием человека на природу в конкретных регионах.

Тем не менее в дореволюционный период в России не была создана единая эколого-правовая база для защиты окружающей среды; не существовало государственных или общественных органов, которые могли бы координировать деятельность по ее охране; разрозненные правовые нормы регулировали защиту лишь отдельных объектов природной среды, которые отождествлялись с объектами собственности[7], поэтому меры по защите окружающей среды принципиально не отличались от общих мер по защите частной или государственной собственности.

В советский период отношение законодателя к охране природы постепенно менялось. Первым нормативным актом нового государства по регулированию внутренних отношений, имеющим конституционно-правовое значение, явился Декрет ВЦИК от 27.10.1917 «О земле». Данный документ хотя и носил в большей степени экономический характер, но вместе с тем создал основу для экологических отношений. Он установил государственную монополию на право владения землей, изъял земельные наделы из товарных отношений, ввел правовую регламентацию охраны земель.

Конституция РСФСР 1918 года, Конституция СССР 1924 года и Конституция СССР 1936 года не содержали норм, закрепляющих право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (не рассматривали его ни в качестве права, ни в качестве обязанности). Тем не менее в первые годы советской власти были приняты декреты от 27.05.1918 «О лесах», от 30.04.1920 «О недрах земли», от 23.06.1921 «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения», от 16.09.1921 «Об охране памятников природы, садов и парков» и др. Они создали основу, законодательную базу эколого-правового регулирования природопользования. Однако такой подход не был целостным: основное внимание в данных нормативных актах уделялось использованию отдельных природных объектов.

В правовом регулировании экологических отношений в Советском Союзе превалировало установление порядка природопользования, отсутствовали комплексный подход в установлении правовых режимов природных объектов и правовой механизм их охраны. Однако уже в первых нормативных актах Советского государства проявилась ориентация на использование природосберегающих, природоохранных технологий. Так, в ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 года было прописано право земельных органов лишать земель на срок не более одного севооборота без замены их другими землями крестьянские хозяйства, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство[8].

Тем не менее все эти нормативные акты имели своей целью не защиту экологических прав человека и даже не защиту окружающей среды как природного комплекса, обеспечивающего естественные основы жизни человека, а в первую очередь защиту экономических интересов государства.

Анализ отечественного законодательства приводит к выводу, что вплоть до 1960-х годов в законодательстве в сфере экологии и охраны природной среды преобладало закрепление природоресурсных отношений[9]. Проблемы защиты природы от загрязнения и ее охраны оценивались в основном как санитарные, а не как экологические правоотношения, хотя правовая охрана атмосферного воздуха и вод учитывала интересы охраны здоровья человека. Природоохранительные меры в определенной части регулировались и законодательством о санитарном благополучии населения, хотя оно и не предусматривало защиту всех живых организмов, страдающих от загрязнения вод и атмосферного воздуха.

В начале 1960-х годов с интенсивным вовлечением в хозяйственный оборот природных ресурсов наметились тенденции к их истощению, что вызвало необходимость создания системы рационального их использования, предусматривающей в том числе охрану и меры по их воспроизводству. Соответствующие правовые нормы были заложены в Законе РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР» (далее — Закон). Тогда впервые в истории отечественного законодательства была заложена основа регулирования права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Кроме того, многие из содержавшихся в Законе положений получили свое дальнейшее развитие в современных нормативных актах:

— о пропаганде необходимости охраны природы и о преподавании специальных курсов в учебных заведениях;

— об обязательности проведения предварительной природоохранной (экологической) экспертизы проектов крупнейших промышленных объектов;

— о государственной охране объектов природы и необходимости рационального использования природных ресурсов;

— о введении ответственности руководителей различных рангов и простых граждан за причинение вреда природе и нарушение норм по ее защите.

К сожалению, Закон не сыграл существенной роли в регулировании права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, так как многие его положения так и остались декларативными. Закон не содержал правового механизма реализации природоохранных мероприятий и не вводил мер по обеспечению их выполнения. В то же время не все нормы Закона получили свое развитие в виде подзаконных актов.

Корректировка подхода к правовому регулированию экологических отношений произошла в 1970—80-х годах, когда поменялось законодательное обеспечение охраны вод и атмосферного воздуха, а охрана окружающей среды от загрязнения приобрела экологическое значение и правовое регулирование. Сыграло свою роль и развитие международного права, посвященного защите права человека на благоприятную окружающую среду.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения носят общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата, борьба с парниковым эффектом, глобальным потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями. Поэтому велико значение международных договоров и соглашений, во многих из которых стороной являлся СССР (и впоследствии Россия).

Первоначально в СССР правовое регулирование охраны природы (окружающей среды) осуществлялось в основном на уровне подзаконных актов и совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, в 1972 году вопрос об охране природы и о более бережном использовании природных ресурсов был рассмотрен на сессии Верховного Совета СССР. Данное направление работы с учетом его значимости было признано одной из важнейших государственных задач, и правительству было поручено разработать комплекс мероприятий по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов. Впоследствии эти мероприятия были утверждены в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.12.1972 № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Оно предусматривало развитие экологического нормирования и мониторинга окружающей среды, долгосрочное планирование мероприятий природоохранного и ресурсосберегающего направления, обязательность их учета в пятилетних государственных планах социального и экономического развития, установление юридической обязательности таких планов.

В дальнейшем принципы защиты окружающей среды и рационального использования природных ресурсов получили свое законодательное развитие, в том числе и на конституционном уровне — в Конституции СССР 1977 года: «В интересах настоящего и будущих поколений… принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18) и в Конституции РСФСР 1978 года.

Статья 67 Конституции СССР 1977 года устанавливала обязанность советских граждан беречь природу. Эта норма несла в себе идею воспитания Советским государством своих граждан в духе заботы об окружающей среде и о будущих поколениях.

Несмотря на то что такие установки на охрану окружающей среды стали новацией в сфере конституционных прав и свобод граждан, они по-прежнему рассматривались через призму охраны здоровья. Так, ст. 42 Конституции СССР 1977 года закрепляла право на охрану здоровья, что гарантировалось расширением сети учреждений здравоохранения, совершенствованием их структуры и рационального размещения, усилением охраны природы, предусмотренным в ст. 18.

Н.В. Витрук отмечал, что положения ст. 18 Конституции СССР 1977 года не были простой декларацией. Основу развития права на охрану здоровья составили крупномасштабные экологические мероприятия государства, направленные на улучшение, оздоровление окружающей среды, а также научная система природопользования[10].

В 1970—80-х годах был принят ряд кодифицированных нормативных актов, регулирующих правовой режим природных ресурсов: Земельный кодекс РСФСР, Водный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР о недрах, Лесной кодекс РСФСР, законы РСФСР от 14.07.1982 «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране и использовании животного мира».

Конец 1980-х годов в СССР характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологической государственной политики, формированием современных подходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кризиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, организационных и иных мер по охране окружающей среды. «Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы… и угроза возникновения третьей, — замечает О.Л. Дубовик. — Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничтожении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских рек на юг»[11].

Под влиянием указанных факторов было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором были сформулированы неотложные задачи, стоящие перед законодателями и правительством: принятие закона об охране окружающей природной среды, создание независимого органа экологического контроля и управления, обеспечение открытости и доступности экологической информации, создание института экологической экспертизы и др.

19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Он кардинально изменил существующий порядок регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы и определил задачи в природоохранительной сфере, урегулировал комплекс прав граждан на проживание в условиях благоприятной окружающей среды. Но главное значение данного нормативного акта в том, что он ознаменовал новый этап в развитии отечественного экологического законодательства и заложил основы развития экологических отношений в изменившихся условиях развития государства и общества.

Общепризнанная периодизация развития нормативного правового регулирования защиты окружающей среды, охраны природы и природопользования предложена М.М. Бринчуком, который называл три этапа: дореволюционный (до 1917 года), советский и российский[12]. Подобное деление приводится также в некоторых других современных работах[13].

Возможно, такой подход оправдан с исторической точки зрения (периоды совпадают с переломными моментами в жизни государства), однако с точки зрения информационной составляющей развития экологического права мало о чем говорит.

Анализ становления механизмов формирования в российском государстве правовых норм по защите окружающей среды, экологических прав человека и гражданина (и в первую очередь права на проживание в условиях благоприятной окружающей среды) позволяет предложить иную периодизацию, отличающуюся большей информационной наполненностью:

I этап: до 1019 года — характеризуется тем, что не существовало писаного права, но в рамках общего права у многих народностей, населявших территорию страны, имелись запреты на использование отдельных природных объектов (на рубку леса, охоту и т. д.). Чаще всего такие запреты накладывались на так называемые священные территории;

II этап: с 1019 года (принятие Русской Правды) по начало ХVIII века — появление первых письменных нормативных актов, предусматривавших охрану как личной, так и общинной и государственной собственности (например, леса и населяющих его животных);

III этап: с начала ХVIII века по 1917 год. Принимаются правовые акты, которые обеспечивают не только защиту природных богатств от разграбления и расхищения, но и непосредственно защиту окружающей среды от вредного воздействия, устанавливают необходимость соблюдения санитарных норм, защищающих окружающую среду от загрязнения (вызванного ростом численности городского населения и развитием промышленного производства), направлены на защиту водных ресурсов, атмосферы, определяют места сбора мусора и т. д.;

IV этап: с 1917 года по 1960 год. Зарождается ориентация на использование природосберегающих, природоохранных технологий. Все принятые нормативные акты были нацелены в первую очередь на защиту экономических интересов государства;

V этап: с 1960 года по 1991 год. Принятие Закона РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР», установившего на национальном уровне систему рационального использования природных ресурсов, которая предусматривала их охрану и меры по воспроизводству, обязательность проведения предварительной природоохранной (экологической) экспертизы проектов крупнейших промышленных объектов. Впервые в истории страны были провозглашены нормы, заложившие основу регулирования права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду и получившие свое развитие в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года;

VI этап: с 1991 года по настоящее время — период, в котором кардинально изменился порядок регулирования взаимодействия человека и природы. Определены задачи Российской Федерации в природоохранительной сфере, преодолена новая ступень в развитии отечественного экологического законодательства. На конституционном и затем на уровне различных федеральных и региональных нормативных актов выработан комплекс прав граждан на проживание в условиях благоприятной окружающей среды, который в настоящее время продолжает совершенствоваться.

Библиография

1 См.: Гейт Н.А. Роль норм права при решении экологических проблем в истории и современности // Проблемы природопользования и охраны окружающей среды в современной России (законодательные аспекты): Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2005. № 17(269). С. 44—53.

2 См.: Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136—146.

3 См.: Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1991. № 1. С. 50—57.

4 Цит. по: Круглов В.В. Концепция эколого-правового механизма В.В. Петрова как теоретическая основа правовой охраны окружающей среды в промышленности // Экологическое право. 2009. № 2/3. Спец. вып. С. 47—51.

5 Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высших юрид. учеб. заведений. — М., 1998. С. 55.

6 Цит. по: Бринчук М.М. Указ. раб. С. 55.

7 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. С. 29.

8 См.: Буркова Л.Н. Экологические права человека в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2005. С. 21.

9 См.: Бринчук М.М. Указ. раб. С. 54.

10 См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. — М., 1985. С. 124.

11 Дубовик О.Л. Указ. раб. С. 29.

12 См.: Бринчук М.М. Указ. раб. С. 54.

13 См., например: Фефелова И.А. История возникновения и развития экологического права // История государства и права. 2010. № 10. С. 35—37.