Экологизация земельного законодательства в Республике Беларусь: состояние и проблемы совершенствования

УДК 349.6:349.41(476)

Страницы  в журнале: 123-130

Т.И. Макарова,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и аграрного права Белорусского государственного университета Республика Беларусь, Минск makti@tut.by

О.А. Хотько,

кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и аграрного права Белорусского государственного университета Республика Беларусь, Минск olyahotko@yandex.ru

Рассматриваются проблемные аспекты правового регулирования охраны окружающей среды в области земельных отношений в Республике Беларусь. На основе проведенного анализа выявлены пробелы в земельном законодательстве, касающиеся закрепления норм об охране окружающей среды, охране земельных ресурсов и в области обеспечения благоприятной окружающей среды. Определены основные направления и перспективы развития законодательства в области использования и охраны земель с учетом экологической направленности правовых норм.

Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, охрана окружающей среды, экологическое законодательство, ограничения прав на земельные участки, рациональное использование земель.

В соответствии со ст. 7 Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 № 1982-XII «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) к основным направлениям государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды отнесены «обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды; научное обеспечение охраны окружающей среды; создание правового и экономического механизмов, стимулирующих рациональное использование природных ресурсов; рациональное использование природных ресурсов; совершенствование системы охраны окружающей среды и природопользования; создание сети особо охраняемых природных территорий; обеспечение сохранения биологического и ландшафтного разнообразия; обеспечение непрерывного функционирования Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь; проведение государственной экологической экспертизы; информирование граждан о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; организация и развитие системы образования, воспитания в области охраны окружающей среды и формирование экологической культуры, а также подготовка и переподготовка специалистов для деятельности в области охраны окружающей среды; оказание содействия общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды; привлечение граждан, общественных объединений к охране окружающей среды и контролю за ее состоянием; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». Такой подход законодателя предопределяет особый взгляд на законодательство о хозяйственной деятельности с позиций его экологизации.

Поддерживая мнение о необходимости включения положений об охране окружающей среды в законодательство, регулирующее ведение экономической деятельности (в том числе сельскохозяйственного производства), а также взаимодействия эколого-правовых и хозяйственно-правовых норм в целях достижения эффективности аграрной политики, критерием которой является экологизация промышленного производства, и эффективности охраны окружающей среды в процессе ведения хозяйственной деятельности [7; 9, с. 59—62], стоит отметить некоторую непоследовательность и противоречивость действий по реализации мер земельной политики с учетом преобразований в области земельных отношений. В частности, экологизацию земельного законодательства должны обеспечивать нормы, посвященные охране окружающей среды, в том числе охране и рациональному использованию земель. Однако в белорусском земельном законодательстве такое комплексное регулирование слабо развито. Более того, в Кодексе Республики Беларусь о земле от 23.07.2008 № 425-З (принят Палатой представителей 17 июня 2008 г., одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г. (далее — КоЗ)) отношения, связанные с охраной земель, не получили должного правового закрепления. В то же время качественное состояние земель играет ключевую роль в поддержании благоприятной для жизни и здоровья человека окружающей среды, а следовательно, в обеспечении экологических прав граждан [15]. На целесообразность и значимость реализации экосистемного подхода, благодаря которому обеспечивается комплексность в регулировании экологических отношений, и в то же время на недостаточное его отражение в природоресурсном законодательстве указывает М.М. Бринчук [1].

Безусловно, соглашаясь с представленным суждением, признаем, что недостаточное развитие правовых норм об охране земель, рациональном использовании природных ресурсов как необходимого условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, и вызванные этим противоречия могут стать препятствиями в осуществлении законных интересов участников земельных отношений. Данные обстоятельства обусловливают актуальность исследования, целью которого является определение основных тенденций и перспективных направлений правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения права на благоприятную окружающую среду при осуществлении землепользования.

Преамбула Закона об охране окружающей среды гласит, что охрана окружающей среды — неотъемлемое условие обеспечения экологической безопасности, устойчивого экономического и социального развития общества. В качестве основных принципов охраны окружающей среды закреплены принципы охраны, рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и их воспроизводства. В КоЗ определен принцип охраны земель, под которым, согласно ст. 1, понимается система мероприятий, направленных на предотвращение деградации земель, восстановление деградированных земель. Действующее земельное законодательство слишком узко понимает охрану земель, связывая ее только с предотвращением снижения качества земель в результате вредного антропогенного и (или) природного воздействия. Недостатком данного определения выступает отсутствие некоторых признаков природоохранной деятельности — комплекса мероприятий по охране окружающей среды, хотя земля преимущественно выступает основой осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на экологическую систему, в то время как в ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) это положение учтено. От эффективности реализации мер по охране земель зависит состояние других компонентов окружающей среды.

Полагаем, что нормы об охране земель как целостный институт не получили должной систематизации ни в КоЗ, ни в других нормативных правовых актах просто в силу их недостаточности [17, с. 231]. Так, в ст. 70 КоЗ определены обязанности землепользователей, в том числе осуществление мероприятий по охране земель, в противном случае, что указывается в ч. 2 ст. 60 КоЗ, права на земельный участок могут быть прекращены. В ст. 89 КоЗ закреплены меры по охране земель, которые включают благоустройство и эффективное использование земель, земельных участков, сохранение плодородия почв и иных полезных свойств земель, защиту земель от подтопления, заболачивания, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, иных вредных воздействий, предотвращение зарастания сельскохозяйственных земель древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями) и сорняками и др.

В ЗК РФ усилен экологический аспект земли как природного объекта. Глава «Охрана земель» вынесена в начало ЗК РФ, что соответствует экологическому аспекту отношения к земле, подчеркнутому в Конституции РФ; систематизированы правовые нормы, регулирующие использование и охрану земель особо охраняемых территорий [4, с. 45]. В целом следует говорить о более удовлетворительной экологизации земельного законодательства Российской Федерации в сравнении с белорусским законодательством об охране и использовании земель.

Для обеспечения охраны земель могут устанавливаться ограничения и дополнительные обязанности по использованию земельных участков [18, с. 257], которые четко определены в законодательстве. При этом совершение ряда действий на участке запрещается либо приостанавливается, либо указывается, что землепользование возможно только с учетом особых условий. Они могут быть установлены только в государственных или общественно значимых целях, закрепленных КоЗ, на основании законодательных актов решением государственного органа, осуществляющего государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, принятым в соответствии с законодательным актом (ограничения землепользования) либо постановлением суда (арест как ограничение распоряжения земельным участком), т. е. в административном порядке независимо от волеизъявления землепользователей, и в определенных формах (условиях, запрещениях, приостановлении деятельности).

На наш взгляд, ограничения прав на земельные участки могут быть установлены посредством выделения определенной системы зон: охранных, защитных и зон санитарной охраны. Анализ законодательства показывает, что наиболее распространенными являются ограничения, закрепленные в виде установления охранных зон. В специальной литературе охранная зона определяется как территория с особым режимом землепользования и природопользования, выделяемая вокруг особо ценных природных объектов, объектов исторического и культурного наследия, водных источников, гидрометеорологических станций, геодезических пунктов в целях их охраны и защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий, а также вдоль линий связи, электропередачи, магистральных трубопроводов, систем газоснабжения, земель транспорта для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения [10].

Полагаем, все охранные зоны можно разделить на две группы. В первую группу следует включить зоны, имеющие своей целью охрану и защиту объектов от неблагоприятных антропогенных воздействий. Ко второй группе охранных зон нужно отнести зоны, преследующие иные цели — предупреждение повреждений и надлежащую эксплуатацию промышленных и иных объектов, обеспечение промышленной и экологической безопасности, недопущение вредного влияния таких объектов на здоровье и жизнь населения и окружающую среду — зоны особого (специального) режима использования. Такие зоны особого (специального) режима использования земель следует рассматривать как родовое понятие общего понятия охранных зон.

Под зонами особого режима использования понимаются зоны, организованные режимообразующими объектами. Понятие режимообразующего объекта выдвигает украинский юрист Н.В. Черкасская, определяя его как объект, способствующий установлению в натуре соответствующих охранных, защитных зон, и предлагает их классификацию на источники выделения вредных веществ, запахов, повышенного уровня шума, вибрации, различных волн, полей, излучений и т. д.; объекты, имеющие хозяйственную, экологическую, научную, эстетическую и историко-культурную ценность; объекты, являющиеся признаками государственного суверенитета [16, с. 17]. Зоны особого (специального) режима использования земель должны включать в себя зоны, на которых установлены ограничения в связи с обслуживанием линий электропередач, трубопроводов и иных инженерных сооружений для обеспечения нормальных условий их эксплуатации, недопущения негативного влияния на жизнь и здоровье населения, предупреждения их повреждения, цель создания которых — обеспечение безопасности объектов промышленности, а также охрана окружающей среды и ее компонентов, здоровья людей [5, с. 65].

Важно заметить, что полный перечень зон вокруг режимообразующих объектов установить нельзя, поскольку по мере развития они могут меняться — одни могут устанавливаться, другие — отменяться. Так, кроме экологического, экономического и социального интереса, необходимо помнить и о важнейшей государственной функции — обороноспособности страны. Соответственно, следует выделить и охранные зоны стационарных военных объектов и объектов оборонного сектора экономики, используемых для выполнения комплекса мероприятий по обеспечению боеготовности и боеспособности вооруженных сил, других войск и воинских формирований, составляющих основу оборонной инфраструктуры.

Зоны санитарной охраны создаются с целью санитарно-эпидемиологической защиты населения, а также охраны среды обитания и предусматриваются различными нормативными правовыми актами.

Защитные зоны устанавливаются вокруг производственных объектов и иных источников вредных веществ с целью обеспечения безопасности населения, снижения вредного воздействия химических веществ, охраны окружающей среды.

Таким образом, систематизация охранных зон, зон санитарной охраны, защитных зон, закрепленных законодательством, наглядно демонстрирует, насколько большое количество ограничений прав на земельные участки может быть установлено решениями государственных органов, осуществляющих регулирование и управление в области использования и охраны земель. Ввиду того, что накоплена значительная масса нормативных правовых актов разного уровня, необходимо постоянное совершенствование законодательства, особенно в области земельных отношений. Вышеуказанная система зон, закрепленных в различных отраслях белорусского законодательства, по нашему мнению, может послужить основанием для классификации непосредственно ограничений прав на земельные участки.

Исследуя вопросы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, специалисты обращают внимание на проблему неустойчивого использования земель, распашку водоохранных зон, угрозу деградации земельных ресурсов [12, с. 457]. В Законе об охране окружающей среды получил закрепление важнейший принцип рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, под которым понимается пользование природными ресурсами таким образом и такими темпами, которые не приведут в долгосрочной перспективе к их истощению и тем самым позволят сохранить их способность удовлетворять экономические, эстетические и иные потребности нынешнего и будущего поколений. Однако такой принцип не содержится в законодательстве об охране и использовании земель, что является существенным пробелом регулирования земельных отношений.

Закрепленная в КоЗ норма эффективного использования земель не соответствует принципу устойчивого развития, поскольку согласно ст. 1 КоЗ включает в себя лишь такое использование земель, которое приносит экономический, социальный, экологический и иной полезный результат, который может быть достигнут при землепользовании, при этом не учитывает возможность сохранения полезных свойств земель для будущих поколений.

Другими словами, принцип трактуется весьма расширительно, но положениям международного законодательства и программным документам не соответствует: не согласуется с подходом, использующимся в других отраслях природоресурсного законодательства, где данный принцип сохраняется в качестве основного требования при использовании природных ресурсов, а также положениям Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года, в которых рациональному использованию земель отводится важнейшая роль в обеспечении развития социальной и производственной сфер деятельности.

В научном исследовании О.Н. Хоменко сформулировано авторское определение понятия «рациональное использование земель» [15], но лишь применительно к предложенной автором правовой модели экономического обеспечения рационального использования земель. При этом следует констатировать, что правовое регулирование устойчивого использования земельных ресурсов является одной из приоритетных задач государства.

В соответствии с Декларацией Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.; далее — Декларация) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него» [3, с. 721—723]. Соответственно, документ, определяя принцип устойчивого развития, «одновременно закрепляет парадигму поведения государств, принимающих доктрину устойчивого развития в качестве основы своей внутренней стратегии в экономической, социальной и экологической политике» [8].

Такое же понимание принципа устойчивого развития содержится в трудах российских ученых, которые рассматривают его как сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений [6, с. 22—25].

В связи с этим принцип эффективного использования земель, закрепленный в белорусском земельном законодательстве, должен быть представлен в другой редакции, т. е. как «рациональное (устойчивое) использование земель», поскольку переход на природоохранный, ресурсосберегающий, инновационный тип развития экономики определяется в качестве основной задачи развития отношений государства в настоящее время.

Таким образом, позицию законодателя об исключении принципа рационального использования земель нельзя признать правильной. Принцип эффективного использования земель должен быть сохранен как принцип, лежащий в основе экономически разумного использования земель, а принцип рационального (устойчивого) использования возвращен как природоохранный принцип.

Нельзя не остановиться на актуальном вопросе перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию, рассматриваемом в Российской Федерации. Предполагается, что принятие соответствующего федерального закона позволит укрепить институт собственности; создать условия для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков; упростить систему управления земельными ресурсами и строительным комплексом; сократить количество споров, в том числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документами зонирования) и в соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель. Однако стоит учитывать: законопроект разработан во исполнение «дорожной карты» по совершенствованию правового регулирования градостроительной деятельности и улучшению предпринимательского климата в сфере строительства [11] и не направлен на принятие мер по охране окружающей среды. Следовательно, нет оснований полагать, что он будет способствовать экологизации земельно-правовых норм.

Изложенное свидетельствует о том, что направление экологизации отрасли земельного законодательства находится в стадии формирования. Достижение необходимого результата, т. е. осознания приоритета экологического интереса над экономическим невозможно без надлежащей правовой регламентации.

Проведенный анализ позволяет предложить ряд направлений совершенствования законодательства, которые будут способствовать реализации и развитию и природоохранных мероприятий при осуществлении землепользования и обеспечению права на благоприятную окружающую среду. При этом имеет смысл изначально унифицировать подходы законодателей Республики Беларусь и Российской Федерации в регулировании рассматриваемых отношений.

1. В КоЗ следует уточнить принцип эффективного использования земель как «рационального (устойчивого), в том числе эффективного использования земель».

2. Целесообразно упорядочить перечень ограничений прав на земельные участки, закрепленный в КоЗ, с учетом их целевого назначения, и выделить следующие виды ограничений прав на земельные участки:

1) для охраны и защиты природных и иных объектов, окружающей среды от неблагоприятных антропогенных воздействий на территории заказников и памятников природы, объявленных без изъятия земельных участков у землепользователей; в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий; на природных территориях, подлежащих специальной охране, включенных в состав биосферного резервата; на территориях, подлежащих резервированию для последующего объявления их особо охраняемыми природными территориями; в границах ботанических и дендрологических садов, их охранных зон; в местах обитания объектов животного мира, произрастания объектов растительного мира, в обращении с которыми установлены ограничения и запреты; в зонах охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей;

2) для надлежащей эксплуатации промышленных объектов и предупреждения их по-вреждений, обеспечения промышленной и экологической безопасности и недопущения вредного влияния таких объектов на здоровье и жизнь населения и окружающую среду — в зонах особого (специального) режима использования: в охранных зонах вокруг стационарных пунктов гидрометеорологических наблюдений; в придорожных полосах (контролируемых зонах) автомобильных дорог, а также в охранных зонах железных дорог и иных транспортных коммуникаций; в охранных зонах линий связи и радиофикации, в охранных зонах электропередачи, в охранных зонах магистральных трубопроводов, в охранных зонах сетей и сооружений водоснабжения, в охранных зонах сетей и сооружений канализации, в охранных зонах сетей и сооружений теплоснабжения, в охранных зонах сетей и сооружений газоснабжения и на иных территориях; в пределах территорий перспективного развития населенных пунктов; в охранных зонах геодезических пунктов; в охранных зонах стационарных военных объектов и объектов оборонного сектора экономики Республики Беларусь;

3) для обеспечения безопасности населения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия, а также среды обитания человека: в водоохранных зонах; прибрежных полосах водных объектов, зонах санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого водоснабжения, водоохранных и защитных лесов, охраняемых типичных и редких ландшафтов; на территории курортов, зон санитарной охраны месторождений лечебных минеральных вод и лечебных сапропелей, иных земель, обладающих природными лечебными факторами; на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению; на территориях осуществления производства, заготовки и переработки сельскохозяйственной продукции, а также обслуживания и ремонта сельскохозяйственной техники, хранения горюче-смазочных материалов, органических и минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других препаратов.

3. Следует дополнить Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З нормой следующего содержания: «неисполнение требований по соблюдению условий пользования земельным участком, в том числе ограничений прав, установленных решением государственного органа, осуществляющим государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель».

Более того, первостепенным фактором в процессе формирования и совершенствования законодательной базы отдельного государства является сотрудничество государств. Соглашением о Таможенном союзе от 20 января 1995 г. Республика Беларусь, Российская Федерация и Республика Казахстан подчеркнули необходимость развития интеграции и согласованности действий в экономической и политической жизни стран-участниц.

Одна из целей Соглашения о формировании Единого экономического пространства между Республикой Беларусь, Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Украиной, подписанного в 2003 году, — создание возможностей для развития предпринимательской деятельности путем установления гармонизированных систем регулирования и интегрирования инфраструктурного комплекса [13]. Это говорит о назревшей необходимости унификации земельного законодательства указанных государств. Полагаем, допустимым может быть вариант, где соответствующие нормы кодексов будут направлены в сторону сближения вплоть до унификации целых правовых институтов.

Таким образом, необходимо не только обновление законодательства в рассматриваемой области отношений, но и систематизация правовых норм в целях формирования интегрированного подхода между государствами в регулировании земельных отношений в рамках Единого экономического пространства.

Список литературы

1. Бринчук М.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. № 1. С. 6—14.

2. Волков Г.А. Принципы земельного права как важнейший элемент эколого-правового механизма (в развитие идей В.В. Петрова) // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 40—47.

3. Декларация по окружающей среде и развитию: Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право: в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. — М., 1997. Т. 3.

4. Игнатович В.В. К вопросу об объекте правоотношений, регулируемых Экологическим кодексом // Право и демократия: сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. — Минск, 2006. С. 236—248.

5. Игнатович В.В. Ограничения прав на земельные участки / // Право и демократия: сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. — Минск, 2006. № 6. С. 62—72.

6. Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Российская юстиция. 1997. № 5.

7. Макарова Т.И. Охрана окружающей среды при осуществлении сельскохозяйственной деятельности: к вопросу о разработке современных правовых подходов. — Минск, 2014.

8. Макарова Т.И. Теоретические и правовые проблемы закрепления принципа устойчивого развития в законодательстве Республики Беларусь // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. / редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) и др.— Минск, 2011. Вып 6. С. 352—356.

9. Макарова Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь. — Минск, 2004.

10. Ограничения (обременения) прав на использование земельных участков: справ. пособие / В.Ф. Спиридонов [и др.]; под ред. В.В. Спиридонова. — М., 2000.

11. Правительство Российской Федерации предлагает перейти от деления земель на категории к территориальному зонированию. URL: http://www.garant.ru/news/528787/#ixzz2ztPazTE4

12. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития сельских территорий и эффективного функционирования агропромышленного комплек-са / науч. ред. И.П. Кузьмич. — Минск, 2013.

13. Соглашение о формировании Единого экономического пространства от 19.09.2003. — Минск, 2014.

14. Ушакова А.П. Значение и функции правового режима земель общего пользования (по законодательству России и Беларуси) // Право в современ-ном белорусском обществе: сб. науч. тр. / редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.]. — Минск, 2012. Вып. 8. С. 582—588.

15. Хоменко О.Н. Правовое регулирование экономического обеспечения рационального использования земель: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Минск, 2009.

16. Черкаська Н.В. Обмеження прав на земельнi дiлянки: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Харкiв, 2008.

17. Шингель Н.А. Тенденции обновления земельного законодательства Республики Беларусь // Сучаснi проблеми аграрного i природоресурсного права: мiжнар. наук.-практ. конф. (Київ, 30—31 жовтня 2009 р.) зб. нав. пр.конф. / за заг. ред. В.М. Ермоленка та iн. — К., 2009.

18. Экологическое право: учеб. / С.А. Балашенко [и др.]. — Минск, 2013.