Экологические интересы в системе экологической безопасности: опыт России и Казахстана

УДК 349.6(470)(574) 

Страницы в журнале: 117-122

Д.С. Велиева,

 доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного и международного права  Поволжского института управления имени П.А. Столыпина Россия, Саратов ya.wds05@yandex.ru

Рассматривается понятие конституционных экологических интересов, выделяются частные и публичные интересы. Автор раскрывает содержательные характеристики конституционных экологических интересов в сопоставлении с нормативным урегулированием данного вопроса в Казахстане.

Ключевые слова: национальные интересы, экологические интересы, конституционные экологические интересы, экологическая безопасность, Россия, Казахстан, баланс интересов.

В  настоящее время выделение в качестве необходимого элемента структуры правоотношений в сфере обеспечения безопасности категории «интерес» продиктовано целым рядом факторов. Во-первых, уже само понятие «безопасность» предполагает защищенность определенных интересов. Во-вторых, именно интересы обусловливают вектор развития государственно-правовых отношений в сфере обеспечения безопасности.

Экологический интерес — это публично-правовое измерение права на благоприятную окружающую среду, которое отражает его социальную значимость. Публичность экологического интереса — свойство, определяемое не только общественной, но и государственной значимостью [2, с. 12].

Экологические интересы тесно взаимосвязаны с социальными, экономическими, политическими интересами. В реалиях нет «чисто» экологических интересов [2, с. 18]. Отсюда вывод: экологический интерес сочетает в себе различные аспекты жизнедеятельности общества и государства, носит комплексный характер. Реализация экологического интереса требует системного подхода со стороны государства. Такого рода интересы имеют важнейшее значение для понимания сущности социально-экологической напряженности [11, с. 99].

Согласно тексту Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 го-да, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (далее — Стратегия), национальные интересы Российской Федерации — это совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

Национальные интересы Республики Казахстан более конкретизированы в Законе Республики Казахстан от 06.01.2012 № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан» (далее — Закон Республики Казахстан). Национальные интересы определяются как совокупность законодательно признанных политических, экономических, социальных и других потребностей Республики Казахстан, от реализации которых зависит способность государства обеспечивать защиту прав человека и гражданина, ценностей казахстанского общества и основ конституционного строя.

Таким образом, в структуру национальных интересов страны входят социальные интересы личности, интересы общества, интересы государства. Национальные интересы обеспечиваются всеми институтами государственной власти, осуществляющими свои функции на основе конституции и законодательства страны.

Обеспечение защиты национальных государственных интересов и национальной безопасности как высших социальных ценностей составляет фундаментальную функцию России и Республики Казахстан. Его следует рассматривать как непременное условие и гарантию совершенствования общественных отношений, успешной жизнедеятельности государства, незыблемости конституционных прав и свобод его граждан. В сложноорганизованной и многообразной конструкции обеспечения государственных интересов и национальной безопасности, интересов личности и общества правовой составляющей принадлежит приоритетная роль [7].

Национальные интересы в сфере обеспечения экологической безопасности, на наш взгляд, есть совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности окружающей среды, рационального природопользования, защиты экологических прав и устойчивого развития личности, общества и государства.

Каждое из этих направлений предусматривает принятие специальных мер с учетом специфики национального законодательства. Например, в России в области природопользования национальные интересы заключаются в защите природных ресурсов от загрязнения и разбазаривания, а также в удовлетворении потребностей граждан в благоприятной окружающей среде [1, с. 96—102].

В Стратегии же в числе приоритетов устойчивого развития, необходимых для обеспечения национальной безопасности Российская Федерации, называются только экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны.

Представляется, что такое понимание национального приоритета не соответствует национальным интересам, не раскрывает в полном объеме проблему обеспечения экологической безопасности в России. Между тем именно национальный интерес, отражающий потребности общества, государства и граждан, является главным двигателем правовой сферы [13, с. 16—17].

Правильным и справедливым представляется подход к пониманию понятия «обеспечение экологической безопасности» в Казахстане. В Законе Республики Казахстан предусмотрена отдельная статья (ст. 24), посвященная данному вопросу.

Согласно Закону Республики Казахстан, экологическая безопасность в Казахстане обеспечивается решениями и действиями государственных органов, организаций и должностных лиц. Прежде всего, они должны быть направлены не только на сохранение, рациональное использование и восстановление природных ресурсов, но и снижение уровня опасности антропогенных факторов для окружающей среды и населения страны.

При этом законодатель подчеркивает необходимость обеспечения эколого-экономической сбалансированности развития и размещения производственных сил и устранение негативных последствий для окружающей среды и населения Казахстана, проживающего в зонах экологического бедствия.

В Законе Республики Казахстан названы и такие важные направления, как экологизация экономики, законодательства и общества, установление экосистемного подхода к регулированию общественных отношений. Естественно, подобного рода мероприятия несостоятельны без формирования в общественном сознании экологической культуры, улучшения системы экологического образования и просвещения.

Закон Республики Казахстан также позволяет сделать вывод о том, что субъектом обеспечения экологической безопасности выступает и общественность, поскольку в нем предусмотрено соблюдение права каждого на доступ к экологической информации и всестороннее участие общественности в решении вопросов охраны окружающей среды.

Примечательно в Законе Республики Казахстан выделены обязанности уполномоченных государственных органов, организаций, должностных лиц в сфере обеспечения экологической безопасности. Такой подход, на наш взгляд, обеспечивает эффективное решение экологических проблем с позиции национальных интересов.

Среди приоритетных целей устойчивого развития государства на первом месте стоит обеспечение национальной безопасности во всех ее формах и проявлениях. Сам факт широкого использования понятия «национальный интерес» представителями различных политических направлений заслуживает внимания по двум причинам. Во-первых, правильно понятый национальный интерес предполагает признание права на существование любого государства, а также обязательное принятие во внимание и уважение интересов всех взаимодействующих сторон. Во-вторых, реалистическая позиция по отношению к понятию «национальный интерес» и сегодня остается важной составной частью юридической науки в целом и международно-правовой науки в частности [10, с. 119].

Несомненно, национальные интересы выражают наиболее существенные потребности общества и государства, удовлетворение которых способно обеспечить их устойчивое развитие, поэтому национальные интересы являются важнейшими задачами внутренней и внешней политики.

Обязательными составляющими системы национальных интересов должны быть и экологические интересы.

Под национальными экологическими интересами понимается потребность нации в таком состоянии окружающей среды, которое не сказывается негативно на здоровье и долголетии граждан и обеспечивает сохранность генофонда, многообразие и уникальность живой и неживой природы [8]. Исследуя экологические интересы, профессор М.И. Васильева отмечает их публичность, под которой она понимает интересы всего общества, складывающиеся из интересов социальных групп и отдельных граждан, заключающиеся в поддержании качества окружающей среды, обеспечивающего жизнь, здоровье человека и его будущих поколений, в справедливом распределении выгод, получаемых от использования природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения страны, сбалансированные с потребностями экономического роста, опосредованные правом, охраняемые и гарантируемые государством [3, с. 7]. При этом автор утверждает, что публичные экологические интересы включают в себя государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы общества в целом, а также общественные интересы в той степени, которая соответствует уровню осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой защитой в конкретных социально-экономических, экологических и политических условиях.

Данное утверждение вызывает сомнение, так как традиционно к публичным интересам относятся интересы общества (неопределенного круга лиц, социальной группы), государства и муниципальных образований. На государство возлагается основная обязанность реализации и защиты публичных интересов.

Публичный интерес, по мнению Ю.А. Тихомирова, в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением и с юридической точки зрения характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности [12, с. 4—5]. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями, такими как интересы общества и государства, национальной безопасности, общие интересы, интересы наций, народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы.

Основу публичных экологических интересов в Российской Федерации составляют положения прежде всего Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Данный конституционный принцип приобретает особое значение в связи с тем, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (п. «д» ч. 1 ст. 72).

Важное значение имеет норма Конституции РФ, устанавливающая необходимость финансирования в Российской Федерации федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятия мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрения деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41).

Вместе с тем ряд конституционных норм, содержащих частные экологические интересы, например, право каждого на благоприятную окружающую среду, отражают в том числе и публичные интересы. Реализация названного права предполагает создание благоприятных условий проживания для личности, но в благоприятном состоянии окружающей среды заинтересованы и население муниципального образования, и общество, и государство.

Другой пример. Земля и другие природные ресурсы могут находиться не только в публичной, но и в частной собственности, но их использование возможно лишь с учетом публичного интереса — поддержания экологического благополучия. Так, в Республике Казахстан земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом (ст. 6 Конституции Республики Казахстан 1995 года, далее — Конституция Республики Казахстан). Однако в части 2 этой же статьи устанавливается, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу.

Экологические интересы выражены и в конституционной обязанности в сфере охраны окружающей среды (ст. 58 Конституции РФ, ст. 38 Конституции Республики Казахстан). Однако предназначение конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам к личности не исключает и публичности содержащегося в ней интереса.

Подтверждением сказанному служит ст. 31 Конституции Республики Казахстан, согласно которой государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Следовательно, экологические интересы государства, общества и личности не взаимоисключающие категории. Наоборот, будучи самостоятельными, они носят взаимодополняющий характер.

Понятие «экологический интерес» на законодательном уровне в Российской Федерации и в Казахстане не закреплено. Оно вытекает из содержания нормативных актов, регламентирующих вопросы охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности. Так, в Экологическом кодексе Республики Казахстан 2007 года экологическая безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. Обеспечение экологической безопасности провозглашается в числе основных принципов экологического законодательства Республики Казахстан.

Охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологическое благополучие, обеспечение экологической безопасности составляют интересы личности, общества и государства и в совокупности образуют конституционные экологические интересы.

Существенное значение при обеспечении экологической безопасности приобретает вопрос о балансе интересов. Сущность баланса интересов в сфере обеспечения безопасности может проявляться в установлении правила, в соответствии с которым закрепление приоритета интересов одного из субъектов правоотношений должно компенсироваться установлением льгот и гарантий другим субъектам правоотношений, уравновешивающих предоставление приоритета и предотвращающих ущемление интересов других субъектов правоотношений.

В Законе Республики Казахстан соблюдение баланса интересов человека и гражданина, общества и государства, их взаимная ответственность закрепляется как принцип обеспечения национальной безопасности. Важность такого положения определяется тем, что государство, ограничивая личность в ее правах и свободах, может руководствоваться принципом особой значимости публичного интереса, который, в отличие от частного, призван, с одной стороны, обеспечивать устои общества и государства как условие их существования, а с другой — гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном («усредненном») выражении [9].

Применительно к теме исследования можно привести следующие примеры: строительство и проектирование экологически опасных объектов (АЭС, АЗС, заводы, разработка нефтяных месторождений, трубопроводы и т.п.), торговля природными ресурсами (минеральными ресурсами, лесом, объектами животного мира, особенно водными биологическими ресурсами) и т.д. В названных случаях государство преимущественно руководствуется публичными, а точнее государственными интересами в ущерб конституционному праву личности на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологической безопасности. Как следствие, нарушаются экологические интересы личности, общества, возникают экологические конфликты [4, 5, 6].

Примером игнорирования, в том числе и нарушения, экологических интересов может служить строительство перехода трубопровода через залив Пильтун в рамках проекта «Сахалин-1». Данное проектное решение подвергает огромной опасности рыбные запасы, нарушает экологические интересы коренных малочисленных народов, которые уже неоднократно выражали озабоченность этим проектом.

Материалы по делу об оспаривании положительного заключения Государственной экологической экспертизы проекта «Сахалин-1» стали предметом разбирательства в Таганском районном суде г. Москвы. Однако суд не удовлетворил исковые требования, основываясь на том, что решение об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы принято полномочным органом и не нарушает права и свободы заявителей.

Не нашел нарушения в данном деле и Конституционный Суд РФ, вынеся Определение от 30.09.2010 № 1421-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона “Об экологической экспертизе”».

С одной стороны, Конституционный Суд РФ отметил, что основной задачей государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер. С такой позицией Конституционного Суда РФ следует согласиться. С другой стороны, по мнению Конституционного Суда РФ, вместо проведения государственной экологической экспертизы и ряда других экспертиз может проводиться единая государственная экспертиза при условии обеспечения равновесия, сбалансированности таких конституционно защищаемых ценностей, как потребность в экономическом развитии, с одной стороны, и экологическая безопасность и удовлетворение потребностей будущих поколений, с другой.

Необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, экологических и экономических интересов актуальна и для Республики Казахстан. В Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004—2015 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 03.12.2003 № 1241, эколого-экономическая сбалансированность развития и размещения производственных сил закреплена в числе основных принципов обеспечения экологической безопасности. Основными направлениями обеспечения экологической безопасности является экологизация экономики, законодательства и общества. Безусловно, такая позиция ориентирована на поддержание оптимального соотношения частных и публичных прав.

Механизм достижения баланса интересов предполагает оптимизацию жизнедеятельности государства, общества и личности за счет выявления общезначимых и приоритетных интересов субъектов права, создания беспрепятственных условий для реализации потребностей и признания приоритетов субъектов права, в том числе путем дерогации, государственно-правового закрепления и конституционного гарантирования потребностей и приоритетов субъектов права.

Значение конституционного закрепления категории «интерес» заключается в том, что в этом случае интересы становятся юридическим средством обеспечения не только личных, но и общественных и государственных потребностей в экологической сфере.

При обеспечении национальной безопасности как защиты жизненно важных национальных интересов приоритет следует отдавать политическим, экономическим, технологическим, экологическим и правовым факторам. Эти и другие факторы важны сегодня не только с точки зрения выживания, но и для успешного функционирования и развития гражданского общества, всех институтов государства.

В завершение следует отметить, что обеспечение экологической безопасности напрямую затрагивает национальные интересы Российского государства. Это в свою очередь требует системного подхода в связи с существованием экологических проблем в различных сферах.

Список литературы

1. Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. № 12.

2. Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). — М., 1999.

3. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве (теория и практика правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2003.

4. Волков А.М. К вопросу о правовых конфликтах в области недропользования // Административное право и процесс. 2009. № 6.

5. Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. 2005. № 2.

6. Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5.

7. Кашепов В.П. Защита прокуратурой национальных государственных интересов и национальной безопасности (Ашурбеков Т.А. Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России) // Журнал российского права. 2007. № 1.

8. Клюев Н.Н. Российские национальные экологические интересы. — М., 1996.

9. Мегрелидзе М.Р. Становление института разрешения административно-правовых споров. — М., 2008.

10. Саидов А.Х., Кашинская Л.Ф. Национальная безопасность и национальные интересы: взаимосвязь и взаимодействие (опыт политико-правового анализа) // Журнал российского права. 2005. № 12.

11. Сосунова И.А. Социально-экологическая напряженность: методология и методика оценки // Социологические исследования. 2005. № 7.

12. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5.

13. Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. № 12.