Экономический и правовой методологический дуализм как проблемная область модернизации российского образования (на примере экономического образования)

УДК 347.12:378.1

Страницы в журнале: 50-55

Г.М. Мишулин,

кандидат экономических наук, доцент кафедры маркетинга и управления предприятием Кубанского государственного технологического университета Россия, Краснодар  mgorg@yandex.ru

Д.В. Дудник,

кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономики Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия Россия, Краснодар economy_law@mail.ru

Исследуются проблемы методологии модернизации высшего образования в Российской Федерации, возникшие вследствие отсутствия дифференцированного подхода к формированию правовых и экономических условий для реализации, с одной стороны, потребности граждан в высшем образовании, а с другой — государственных и общественных целей развития. Приводятся авторские подходы к использованию организационных, экономических и правовых инструментов для разрешения обозначенных проблем.

Ключевые слова: экономика, право, образование, обучение, методология, государственное управление, нормативное регулирование, государственный заказ, кадровая политика государства.

Развитие общественно-хозяйственных отношений в постиндустриальный период, реформы которого предопределяют переход социально-экономической системы от техногенной к социокультурной парадигме, сопряжено с возрастанием роли сферы образования как концентратора важнейших процессов формирования человеческого фактора «умной» экономики. Образовательные учреждения создают новые компетенции, реализуют их в процессе формирования высококвалифицированной рабочей силы и креативных элементов человеческого капитала, обеспечивающих конкурентоспособность различных видов субъектов экономического пространства России.

В научном мире признается фактом, что серьезное влияние на развитие сферы образования оказывает двойственная природа его социально-экономических отношений, обусловленная, с одной стороны, принадлежностью образовательных услуг к гарантируемому государством компоненту социальной сферы, характеризуемому специальными институциональными ограничениями качественных параметров используемых ресурсов и факторов производства, а также доходности предоставляемых услуг, а с другой — участием данных ресурсов, факторов и самих образовательных услуг в рыночном обороте [1, 2, 7, 8]. Неоспоримо также и то, что реформирование российского образования носит длительный и противоречивый характер, сопровождается «институциональными ловушками»1, его результаты не оказывают должного влияния на повышение конкурентоспособности квалификаций. Причиной этого, по мнению авторов статьи, является конфликт различных по характеру (обозначенному выше «природному» статусу) социально-экономических отношений, разрешение которого следует искать в разграничении как экономической, так и правовой методологии их формирования и регулирования.

В целях формирования системных представлений о существующей методологии российского образования, правовых и экономических условиях ее реализации авторы ограничились сферой экономического образования и обратились к трем важнейшим документам. Первый из них — Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [11]. Из программных положений этого документа следует, что:

— в круг национальных интересов РФ на долгосрочную перспективу (п. 21) включено «повышение конкурентоспособности национальной экономики»;

— в составе стратегического целеполагания обеспечения национальной безопасности в сфере науки, технологий и образования (п. 66) определено место «повышению… уровня общего и профессионального образования населения, профессиональных качеств кадров высшей квалификации за счет доступности конкурентоспособного образования»;

— в ряду главных направлений на среднесрочную перспективу (п. 68) стоит «технологическая безопасность», для обеспечения которой, кроме всего прочего, требуется совершенствование «системы государственного заказа на подготовку высококвалифицированных специалистов… создаются условия для интеграции науки, образования и промышленности…».

Второй документ — «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», в котором модернизация системы высшего образования обозначена как «предпосылка для роста национальной конкурентоспособности и производительности труда». В целях повышения качества профессионального образования Прави тельство предполагает обеспечить «переход к современным программам высшего и дополнительного образования, отвечающего требованиям, предъявляемым экономикой и обществом». Для этого в ряду мер можно увидеть такие, как «формирование независимой системы оценки качества профессионального образования» и «расширение практики участия бизнеса в управлении и финансировании деятельности вузов» [10].

Третьим документом является Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 06.05.2014) (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) [9]. Вот некоторые извлечения:

— согласно п. 1 ст. 95 «независимая оценка качества образования осуществляется… в целях… повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках»;

— согласно п. 1 ст. 20 «экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования осуществляется в целях обеспечения модернизации и развития системы образования с учетом основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, реализации приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации в сфере образования»;

— согласно ч. 2 ст. 29 «образовательные организации обеспечивают открытость и доступность: документа о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе»;

— согласно п. 5 ст. 43 РФ устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Содержание приведенных ранее положений двух первых документов позволяет установить следующую иерархическую взаимосвязь их логически связанных элементов:

национальная безопасность, являясь одной из приоритетных задач государства, обеспечивается…

…в том числе повышением конкурентоспособности национальной экономики, представляющей собой часть национальных интересов, реализация которых обеспечивается…

…в том числе за счет повышения конкурентоспособности образовательных организаций и совершенствования системы государственного заказа на подготовку высококвалифицированных специалистов, в свою очередь представляя собой одну из функций государства, эффективность реализации которой напрямую связана с повышением качества образования, в том числе…

…и экономического, отвечающего современным потребностям экономики и общества, обеспечиваемого независимой системой оценки качества и широким участием бизнеса в управлении и финансировании деятельности вузов как одной из форм взаимодействия государства, бизнеса и общества.

Однако анализ содержания основных положений третьего документа, приведенных нами в качестве извлечений, ни такой логической линии применительно к системе образования в целом, ни понятий «функции государства», «государственный заказ», «интересы экономики и общества», «независимая оценка» и «участие бизнеса» не содержит, но при этом определяется, что государство несет «нормативные затраты для оказания услуг по реализации образовательной программы» (п. 10 ст. 2) и «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты», которые, по нашему мнению, должны соответствовать интересам экономики и общества и разрабатываться на основе «единого государственного и социального заказа», формируемого с участием представителей бизнеса и на основе «независимой оценки реальных потребностей экономики в настоящее время и прогноза этих потребностей в долгосрочной перспективе».

Отсутствие в Федеральном законе № 273-ФЗ перечисленных выше понятий и логической цепи этих понятий, связывающей систему образования с обеспечением национальных интересов и безопасности, а также повышением конкурентоспособности национальных образовательных организаций и формированием государственного заказа в сфере образования на подготовку высококвалифицированных специалистов, является существенным пробелом, особенно в контексте принятого Указа Президента РФ от 28.12.2013 № 967 «О мерах по укреплению кадровой политики государства» [12]. Этот документ предоставляет возможность финансировать обучение российских студентов, аспирантов и докторантов в ведущих иностранных образовательных учреждениях при условии их возвращения в РФ и трудоустройства по специальности. Фактически обеспечивается возможность финансирования зарубежных образовательных программ и образовательных учреждений за счет средств национального бюджета, что при отсутствии единого государственного и социального заказа в сфере образования, определяющего потребность в специалистах определенной квалификации, может косвенно содействовать снижению конкурентоспособности отечественных образовательных организаций и повышению конкурентоспособности иностранных образовательных программ и организаций, при этом не обеспечивая достижения поставленных целей ввиду возможного несоответствия полученных студентами квалификаций потребностям национальной экономики.

Не менее острой проблемой методологии профессионального образования в целом и экономического в частности является отсутствие у субъектов формализованных процедур выбора возможных комбинаций императивных и диспозитивных подходов в обретении статуса субъекта образовательной деятельности, а также модели и механизма его функционирования. Указанные модели и механизмы определяются образовательными услугами, отличия в реализации которых, как сказано выше, обусловлены различными по природе социально-экономическими отношениями.

Поскольку термин «образовательная услуга» в Федеральном законе № 273-ФЗ упоминается более тридцати раз и так как«услуга» как правовая категория является объектом гражданско-правового регулирования, то в целях оценки правильности и обоснованности ее применения в сфере частных и публичных отношений в рассматриваемой области следует обратиться к Гражданскому кодексу Российской Федерации [3, 4, 5, 6]. Применяемая в этих целях юридическая конструкция выглядит следующим образом:

— к объектам гражданских прав относятся… услуги… (cт. 128);

— по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ч. 1 ст. 779);

— правила настоящей главы применяются к договорам оказания… услуг по обучению... (ч. 2 ст. 779);

— общие положения о подряде… применяются к договору возмездного оказания услуг… (ст. 783);

— по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его (ч. 1 ст. 702);

— договор подряда заключается на изготовление или переработку (обработку) вещи либо на выполнение другой работы с передачей ее результата заказчику (ч. 1 ст. 703);

— заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику (ч. 1 ст. 720).

Рассмотрим субъектный состав участников отношений и их действия в предметной области договорных обязательств.

В одном случае заказчиком услуг образовательной организации является физическое лицо, выполняющее свои обязательства по оплате за обучение, которое осуществляется в соответствии с образовательной программой и по результатам которого подрядчик выдает заказчику регламентированный документ. Здесь заказчик добровольно несет риски в части своих ожиданий от выполненной услуги (востребованность на рынке труда или в профессиональной сфере), соглашаясь со средствами, используемыми подрядчиком для оценки сформированных у заказчика компетенций и компетентности, и никоим образом не влияя на качество услуги (а в некоторых случаях, будучи мотивированным не к получению знаний, а лишь к обретению документа о его получении, и не участвуя в оценке уровня подготовки обучающих и используемых образовательных технологий). Регулирование рассмотренных отношений носит преимущественно диспозитивный характер, т.к. они относятся к сфере частного права.

В другом случае отношения являются публичными, требующими императивного регулирования, т.к. одним из участников (заказчиком) выступает государство, осуществляя бюджетное финансирование определенного количества мест в вузах в интересах третьих лиц, демонстрируя реализацию функции поддержки системы образования.

Вступление в договорные отношения между студентом, прошедшим на бюджетное место, и подрядчиком, в лице вуза, юридически не оформляется, а между государством (заказчиком) и вузом носят обезличенный характер. При этом риски, которые берет на себя государство в нынешних условиях российской системы образования, практически аналогичны тем, что характерны для физических лиц.

Ситуация усугубляется еще и тем, что по причине отсутствия государственного заказа на подготовку специалистов необходимой квалификации, как ранее уже отмечалось, практически невозможно спрогнозировать или оценить экономический эффект от затраченных средств на оплату бюджетных мест, т.е. определить, извлекает ли государство какую-либо пользу от профессиональной квалификации лиц, образование которых оно оплатило за счет средств налогоплательщиков.

Все вышеизложенное свидетельствует о наличии методологической дилеммы государственного управления в сфере экономического образования (в части нормативного регулирования указанных общественных отношений) между представлениями о государственной функции и ее реализации в целях обеспечения государственных интересов, которая основана преимущественно на императивном регулировании (Федеральные государственные образовательные стандарты, лицензирование), и об услуге, находящейся в сфере действия норм частного права и предполагающей диспозитивный характер регулирования (договорные отношения).

Поскольку Федеральный закон № 273-ФЗ, определяя образование (п. 1 ст. 2) как «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» [9], разделяет понятие «воспитание» и «обучение», определяя:

— воспитание как деятельность, направленную на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства;

— обучение как целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни.

Таким образом, понятие «образование» значительно шире понятия «обучение», поскольку включает в себя как обучающую, так и воспитательную функцию. Следовательно, процесс образования, в том числе и экономического, должен подлежать императивному регулированию со стороны государства, в то время как процесс обучения может регламентироваться как со стороны государства, так и со стороны потенциальных работодателей различных коммерческих и бизнес-структур в соответствии с их потребностями и существующей на момент обучения экономической конъюнктурой.

В целях решения существующей проблемы дуализма методологии отечественного экономического образования представляется возможным рассмотреть иную модель отношений в сфере экономического образования. Субъектами этих отношений являются: государство в лице соответствующих уполномоченных органов (орган по формированию и финансированию госзаказа и управомоченная государством структура [независимая от Министерства образования и науки РФ] по заключению договоров с физическими лицами на получение бюджетного образования), учебное заведение (вуз), физическое лицо (абитуриент, прошедший по конкурсу на бюджетное место, — студент).

Механизм формирования отношений выглядит следующим образом.

1. Государство формирует заказ на определенное количество специалистов определенных сфер деятельности, гарантируя и обеспечивая их практическую подготовку (в том числе финансируя связанные с этим перемещения) в процессе обучения на государственных предприятиях (предприятиях, организациях сферы государственных интересов или на современных и перспективных частных предприятиях, которые стимулируются в направлении создания специальных рабочих мест для студентов), условия для написания выпускных квалификационных работ и их предварительной защиты, а также трудоустройство на указанных предприятиях (организациях) с достойным уровнем заработной платы и бытовым обеспечением. Размещая заказ, Государство согласовывает Программы подготовки студентов, обучающихся за счет бюджетных средств (так называемых «бюджетников»), средства и технологии обучения, устанавливает порядок и критерии оценки качества подготовки на предприятиях (в организациях) — будущих местах работы выпускников. Причем Программы могут отличаться от тех, по которым будут обучаться абитуриенты, поступившие в вуз на платной основе (т.к. им предоставляется право выбора различных образовательных модулей), поэтому обучение может осуществляться раздельно.

2. Студент вступает в договорные отношения с управомоченной государством структурой. Одна сторона обязуется обеспечить оплату обучения, другая — осваивать Программу обучения в соответствии с установленным регламентом, проходить все виды практического обучения на указанных предприятиях (организациях), по окончании вуза прибыть для работы по выданному направлению и в обязательном порядке отработать не менее пяти лет по полученной специальности (в случае нарушения этой нормы диплом может быть признан недействительным, а понесенные государством затраты должны подлежать возмещению за счет нарушителя).

В случае если студент не выдерживает испытания (не отвечает оценочным критериям) по результатам первого года обучения или совершит правонарушения, он подлежит отчислению, и на замещение вакантного места проводится конкурс среди «платных» студентов. Этот сложный период, связанный с адаптацией бывшего школьника к иной системе обучения, с которой он не всегда справляется, можно не связывать с обременением по компенсации Государству понесенных затрат. В то же время, если отчисление произойдет после второго года по перечисленным выше причинам и в связи с низкими показателями во время практики, то затраты, понесенные Государством за этот год, подлежат возврату со стороны студента (его родителей).

По нашему мнению, реализация предложенного механизма экономического образования позволит:

1) обеспечить соответствие целей и задач системы экономического образования государственным приоритетам и стратегическим целям в условиях рационального использования ресурсов, в том числе и трудовых;

2) создать условия для концентрации и сбережения человеческого потенциала в интересах решения государственных задач, поскольку, учитывая то, что студенты, поступающие на бюджетные места, являются или как минимум признаются государством одними из лучших выпускников учреждений среднего образования, то логично предположить, что таковыми они будут и в вузах;

3) обеспечить возможность объективизации оценки эффективности вузов, в первую очередь по качеству подготовки (компетенциям и компетентности) «бюджетных» выпускников, которое оценят по их вкладу в развитие предприятий реальной экономики;

4) отграничить платное, коммерческое, вузовское обучение, от бюджетного образования по процессной, содержательной и результирующей частям, создавая условия для повышения мотивации школьников по овладению знаниями в процессе получения среднего образования;

5) реализовать функцию государства как системного интегратора в сфере образования.

Учитывая приведенную ранее «пирамиду» целей, приоритетов и задач, в которой повышение конкурентоспособности национальной экономики является связующим звеном, можно считать первоочередным внедрение предложенного механизма в сферу экономического и технико-технологического направления образования как составляющих, чья интеграция позволит реализовать целый ряд государственных приоритетов.

Обозначенный механизм представлен в общем виде и нуждается в детальной правовой проработке. Специальности, на которые может быть распространен это механизм, могут изменяться в зависимости от потребностей общества и экономики. То есть объектная область его должна быть гибкой и формироваться с участием заинтересованных и компетентных представителей государства, бизнеса и общества.

Список литературы

1. Белоусова А.А. Институциональные инструменты развития российского рынка образовательных услуг: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. — Майкоп, 2009.

2. Волгина С.В. Управление ключевыми компетенциями в системе мер обеспечения конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг: Моногр. — Ростов н/Д: Ростиздат, 2010.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 05.05.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (с изм., вступ. в силу с 01.09.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Ермоленко Н.Ю. Формы и инструменты развития человеческого фактора сферы образовательных услуг: на материалах Краснодарского края: Автореф. дис. … канд. экон. наук. — Майкоп, 2012.

8. Заиченко Н.А. Институциональные предпосылки региональной образовательной политики: Учеб.-метод. пособие (компендиум). — СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, 2012.

9. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп. от 06.05.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года: утверждены Правительством РФ 31.01.2013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

12. Указ Президента РФ от 28.12.2013 № 967 «О мерах по укреплению кадрового потенциала Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть II). Ст. 7147.