Элементы договора купли-продажи муниципального имущества

УДК 347.133.7 

Страницы в журнале: 97-102

В.В. МЕХТИЕВ,

аспирант кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета mehtiev.vugar@mail.ru

Дается оценка элементов договора купли-продажи муниципального имущества; выявляются особенности субъектного состава, объекты договора и способы передачи имущества покупателю.

Ключевые слова: муниципальное имущество, приватизация, договор.

Elements of the contract of purchase and sale of municipal property

Mehtiev V.

The estimation of elements of the contract of sale of municipal property identified particular subject composition, the objects of the contract and how to transfer the property to the buyer.

Keywords: municipal property, privatization, contract.

В  настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом договора купли-продажи муниципального имущества. Легального определения договора купли-продажи муниципального имущества на сегодняшний день в законодательстве не содержится.

Согласно ст. 217 ГК РФ «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное».

Отсюда можно сделать вывод, что данная норма отсылочного характера указывает на приоритет законов о приватизации и лишь при отсутствии таковых возможно применение норм ГК РФ. Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из муниципальной собственности в частную, связанный с отчуждением объектов, находившихся в собственности органов местного самоуправления. Говоря иначе, приватизация есть способ отчуждения муниципального имущества на основе договора купли-продажи. Вышеуказанное предположение подтверждает норма ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[1] (далее — Закон о приватизации), согласно которой продажа государственного или муниципального имущества оформляется договором купли-продажи. Эту позицию разделяет Е.А. Суханов: «Заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего — договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно»[2].

Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Так, В.П. Камышанский утверждает: приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах[3]. Это, скорее всего, связано с различным пониманием договора как правового явления.

По договору купли-продажи муниципального имущества собственник муниципального недвижимого имущества (продавец) обязуется передать в собственность физических и (или) юридических лиц (покупателей) земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество в порядке, предусмотренном приватизационным законодательством Российской Федерации, а последние обязаны, в свою очередь, его принять и оплатить.

Исходя из этого, можно дать характеристику элементам договора купли-продажи муниципального имущества.

По общему правилу, покупателями могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Однако из данного положения есть исключение, предусмотренное ст. 25 Закона о приватизации: эта норма регламентирует такой способ приватизации, как внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, и при внесении государственного или муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества действует ограничение: государство или муниципалитет должны приобрести не менее 25% плюс одна акция в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества. Если пакет акций меньше установленного размера, то прямое несоответствие нормам закона влечет недействительность такого отчуждения имущества[3].

Видится необходимым выделение такой группы покупателей, как иностранные инвесторы. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»[4]иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

При участии иностранного инвестора в приватизации возникает вопрос о том, имеет ли предприятие, осуществившее приватизацию здания, право собственности на земельный участок, на котором находится это здание, или участок предоставляется только на условиях пользования.

Согласно положениям ст. 22 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка, однако закон устанавливает определенные ограничения в отношении приобретения ими этих участков в собственность. Так, они не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в собственность только за плату.

Практическое значение для иностранных инвесторов имеет признание их прав собственности на городские земли и участки, на которых находятся промышленные, торговые и иные объекты. Несмотря на наличие изъятий, иностранные лица сохраняют право собственности на земельные участки, приобретенные ими в результате совершения гражданско-правовых сделок, в том числе в порядке приватизации[6].

В соответствии со 2 ст. Закона о приватизации приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. То есть продавцом по данному договору будет являться орган местного самоуправления. В качестве продавца выступает по общему правилу собственник или его представитель. Правомочия собственника муниципальной недвижимости благодаря обязательной регистрации права собственности на недвижимое имущество и сделок с ним подтверждается свидетельством, выданным регистрирующим органом. На практике, как правило, продавцом выступают комитет, департамент или фонд по управлению муниципальным имуществом, а также администрация города в лице главы города. Так, согласно п. 1.4 решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26.01.2009 № 393/62 «Об утверждении Положения о порядке приватизации имущества муниципального образования “Городской округ Протвино”»[7] продавцом муниципального имущества является администрация г. Протвино, действующая от имени муниципального образования «Городской округ Протвино», в лице главы города.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8](далее — Закон о МСУ) в ст. 50 определяет, что в собственности муниципальных образований может находиться:

— имущество, предназначенное для решения установленных данным федеральным законом вопросов местного значения;

— имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в установленном порядке;

— имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

— имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. Кроме того, в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

При этом п. 5 ст. 50 Закона о МСУ предусматривает перепрофилирование (изменение целевого назначения имущества) либо отчуждение имущества, находящегося в муниципальной собственности, не предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

В процессе разграничения государственной собственности субъекты Российской Федерации и муниципальные образования становятся собственниками и в силу этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации. Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9]было предусмотрено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности (как одного из способов возмездного отчуждения) определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (п. 4 ст. 29).

Указ Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[10] установил исчерпывающий перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации; этот перечень включает автомобильные дороги общего пользования, метрополитены, объекты представительств Российской Федерации за рубежом и т. д.

Учитывая свойства недвижимых вещей, законодатель выдвигает особые требования к определению предмета договора. Обязательными условиями договора купли-продажи государственного или муниципального имущества, в частности, являются: наименование государственного или муниципального имущества; место его нахождения; состав и цена государственного или муниципального имущества; порядок и срок передачи государственного или муниципального имущества в собственность покупателя; форма и сроки платежа за приобретенное имущество; условия, в соответствии с которыми указанное имущество было приобретено покупателем (п. 2 ст. 32 Закона о приватизации). В договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества (ст. 554 ГК РФ). Для индивидуализации предмета договора купли-продажи недвижимого имущества достаточно указания в договоре кадастрового номера объекта недвижимости (при его наличии)[11].

При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор — незаключенным (ст. 554 ГК РФ).

Продажа государственного или муниципального имущества оформляется договором купли-продажи (п. 1 ст. 32 Закона о приватизации), который заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами. Несоблюдение формы договора влечет его недействительность. Необходимо отметить, что данный договор не подлежит государственной регистрации, а регистрируется лишь переход права собственности на недвижимость.

Договор купли-продажи недвижимости должен определять цену имущества. При отсутствии в договоре согласованного сторонами в письменной форме условия о цене недвижимости договор считается незаключенным. При этом правила определения цены, предусмотренные п. 3 ст. 424 ГК РФ, не применяются, т. е. в случаях, когда договор не предусматривает условие о цене, ее нельзя определить по стоимости аналогичного имущества. Согласно ст. 12 Закона о приватизации начальная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях и порядке, предусмотренных законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[12] цена муниципальной недвижимости определяется на основании отчета об оценке муниципального имущества.

Необходимо отметить, что приватизация может проводиться только теми способами, которые прямо предусмотрены Законом о приватизации, устанавливающим закрытый перечень способов приватизации: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе или конкурсе. Отчуждение муниципального имущества другими способами невозможно. Однако закон не ограничивает последовательное применение нескольких способов приватизации.

Можно отметить базовые направления государственной политики в сфере приватизации. С учетом приоритетов экономического развития Российской Федерации основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2011—2013 гг. являются:

— создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

— сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов;

— улучшение корпоративного управления;

— стимулирование развития фондового рынка;

— формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;

— формирование доходов федерального бюджета[13].

В настоящее время начался этап точечной приватизации государственного и муниципального имущества. Основным документом, регламентирующим процесс приватизации, является Закон о приватизации, определяющий понятие приватизации, принципы, отношения, на которые не распространяется его действие, планирование приватизации государственного имущества, способы приватизации и другие моменты. Однако реализация Закона о приватизации также связана с недостатками правового регулирования процесса приватизации. Так, Е.В. Моисеева связывает наличие данных недостатков с отсутствием ряда нормативных правовых актов[14]. Она предлагает принять федеральный закон «О государственной собственности», внести необходимые изменения и дополнения в Закон о МСУ для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации, а также разработать федеральный закон «О разграничении государственной и муниципальной собственности». На ее взгляд, данные нормативные правовые акты позволят избежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые имеют стратегически большое значение для общества и государства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовых образований в сохранении и развитии объектов государственной и муниципальной собственности, имеющих общегосударственное и местное значение.

В заключение можно отметить, что нет законодательного определения договора купли-продажи муниципального имущества, отсутствует нормативное определение термина «собственник муниципального имущества», что в значительной мере затрудняет реализацию данного механизма на практике. Можно согласиться с мнением большинства юристов, что необходимо разработать нормативную базу, регулирующую вопрос, касающийся разграничения собственности, для четкого определения объектов, являющихся муниципальным имуществом.

Однако законодательство достаточно динамично реагирует на изменения, происходящие в общественной жизни. Так, последние новеллы затронули вопросы увеличения срока действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества; отмены института нормативной цены федерального имущества; усовершенствования информационного обеспечения приватизации государственного и муниципального имущества; введения возможности использовать при проведении приватизации электронные торги.

Многочисленные изменения, внесенные в Закон о приватизации, способствуют повышению эффективности правового механизма приватизации муниципального имущества. Введенные новшества направлены на отказ от акционирования мелких и средних унитарных предприятий, что постепенно оказывает положительное влияние на показатели исполнения программ приватизации муниципального имущества и в целом ускоряет темпы реформирования государственного сектора экономики. Такой новый способ приватизации, как преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью, позволил упростить процедуру создания юридического лица и сохранить трудовые отношения с работниками.

Библиография

1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

2 Гражданское право: учеб. Т. I—II / под ред. Е.А. Суханова. — М., 2004.

3 См.: Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Закон. 2005. № 11. С. 71.

4 См.: Калинина Л.Е. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (постатейный). — М., 2010.

5 СЗ РФ. 1999.  № 28. Ст. 3493.

6 См.: Калинина Л.Е. Указ. раб.

7 Протвино сегодня. 2009. № 10.

8 СЗ РФ. 2003.  № 40. Ст. 3822.

9 Утратил силу.

10 СЗ РФ. 1994.  № 13. Ст. 1478.

11 Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 № 54 «О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем» // Вестн. ВАС РФ. 2011. № 9.

12 Российская газета. 1998. № 148—149.

13 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27.11.2010 № 2102-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011—2013 годы» // СЗ РФ.  2010. № 49. Ст. 6565.

14 См.: Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Журнал российского права. 2006. № 9.