Этапы правовой реформы в России

УДК 34.04

Страницы в журнале: 12-16 

Т.Ю. ИЛЬЧЕНКО,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета tatiana-ilchenko@mail.ru

Реформа российского права рассматривается как процесс, складывающийся из трех этапов: первые два — в рамках советской политической системы, третий — в рамках постсоветской. Раскрываются особенности этих этапов.

Ключевые слова: реформа права, этапы развития, конституция, кодекс.

Stages of Law Reform in Russia

Ilchenko T.

The article is devoted to the reform of Russian law, which is considered as a process which consists of three stages: the first two in the framework of the Soviet political system, the third is the Post-Soviet. The peculiarities of these stages are described.

Keywords: reform of law, stage of development, constitution, codex.

Под реформой понимается преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни. Одной из них является право. Строгого и общепринятого научного понятия правовой реформы нет[1]. В.Д. Зорькин считает, что правовая реформа — это создание системных предпосылок для того, чтобы Россия наконец, «взяла правовой барьер», т. е. полностью состоялась как правовое, демократическое, социальное государство[2]. Правовая реформа — прежде всего  нововведения в правовом регулировании, обусловленные новыми общественными потребностями, глубокое совершенствование законодательства, направленного на создание качественно новых общественных отношений. Она представляет собой процесс, который развивается в пределах определенного отрезка времени, проходя ряд этапов. Данный аспект реформы права малоисследован, а предлагаемые решения противоречивы. Нет единого мнения не только о дате ее завершения, но и начала. Одни авторы началом реформы считают 1991 год, время распада СССР, провозглашения суверенитета и независимости России[3], другие — 1993 год, т. е. связывают начало реформ с принятием Конституции РФ, третьи — 1995 год, когда был издан Указ Президента РФ от 06.07.1995 № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»[4] (далее — Указ № 673). По мнению Ф.М. Сафина, правовая реформа началась в конце 80-х — начале 90-х годов ХХ века и продолжается и поныне[5].

Неоднозначно решается вопрос и о периодизации данного процесса. В.Ф. Яковлев называет три этапа: революционный, сплошной систематизации, совершенствования того, что создано[6].

Для первого этапа характерно быстрое, спонтанное принятие неотложных законов. Его задача состоит в сломе старой правовой системы и всего общественного строя.

Второй этап — работа над Конституцией РФ, принятие кодексов по всем основным отраслям законодательства. Задача этого этапа — создание системы права.

Третий этап представляет собой процесс совершенствования законодательства.

Предложенный вариант развития реформы права в России заслуживает внимания, интересна также характеристика выделяемых этапов. Однако данная классификация не имеет четких временных границ, в частности, не ясно, когда начинается и заканчивается второй этап, когда начинается третий. Спорным является мнение о том, что на втором этапе были приняты кодексы по всем основным отраслям права. Тем более что они принимались в различное время и с большим временным интервалом. Какой кодекс завершает второй этап реформы? Обязательно ли последний? Далее, автор определяет первый этап реформы права как революционный, но был ли он таковым? Аргументы не приводятся.

Иной вариант развития реформы права предлагает М.М. Файнберг, которая выделяет три этапа: 1) изучение правовой системы с учетом национально-исторических особенностей ее развития; 2) оценка функционирования правовой системы в условиях переходного периода государства и общества с учетом специфики экономического и социального развития на современном этапе; 3) сопоставление тенденций общеправового развития с курсом национальной правовой политики внутри страны и за рубежом[7].

В.В. Сорокин в реформировании права усматривает четыре этапа: 1) сначала преобразования готовятся в политической сфере, но ограничиваются рамками идеологии; 2) затем готовятся юридические средства реформирования общества; 3) после чего поэтапно проводятся социально ориентированные экономические преобразования; 4) и лишь затем осуществляется перестройка политического строя и другие необходимые социальные изменения[8]. Такой подход охватывает не весь период реформирования права, продолжающийся в России и в настоящее время. Не определено и место правового сознания в этом процессе.

В.Д. Зорькин основой и началом правовой реформы считает реформу юридического образования[9].

Представляется, что в основу периодизации реформы права следует положить политический критерий, изменения политического строя и на этом основании выделить три этапа реформирования: 1) в рамках СССР, период перестройки (1985—1990); 2) в рамках самостоятельного государства советского типа, период приобретения суверенитета (1991—1993); 3) в рамках постсоветского периода (буржуазного) (с декабря 1993 года).

Преобразования в юридической сфере начались в 1985 году. Из системы права удалялись элементы, связанные с тоталитарным строем, обновлялись институты, имеющие значение для развития демократии, экономики, вводились новые, прогрессивные законоположения. Была провозглашена концепция «социалистического правового государства», в которой подчеркивались приоритет права и принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Что отличает этот этап? Во-первых, упрощенное понимание реформы права, восторженный характер, романтический настрой ученых и юристов-практиков. Уже в 1986 году министр юстиции Б. Кравцов заявил: «Мы теперь имеем упорядоченное, достаточно обновленное законодательство, регулирующее все сферы жизни страны»[10]. Более осторожную позицию занимал профессор А.М. Васильев, который в 1987 году писал: «Мы практически вошли в правовую реформу, которая охватила все отрасли законодательства»[11]. А.И. Лукьянов полагал, что правовая реформа была практически закончена к 1991 году. Он писал: «Коренным образом обновлена правовая база политической системы, включая конституционные основы нашей государственности... создан правовой каркас проводимых реформ»[12].

С.С. Алексеев считал, что подобные выводы вызывают большие сомнения, потому что «мы в результате указанной революции получили …. лоскутно-дырявое и к тому же взаимно-конфликтное этико-нормативное поле»[13]. Кроме того, «реформа права проходила в рамках советского социалистического государства, поэтому правовая система в целом оставалась советской (просоветской), огосударствленной, построенной во всех своих подразделениях на началах публичного права, т.е. такой, когда она соответствует не демократическому, не правовому, а авторитарному строю жизни общества. И суть проблем, связанных с правовыми реформами в России, состоит в том, что такого рода реформы и не могут по настоящему состояться в действующем праве, во многом еще “советском”, огосударствленном, пронизанном публичными началами»[14].

Тем не менее этот период социально-экономического ускорения страны, перестройки (именно так назывался период 1985—1990 годов) был назван революционным. Данная характеристика была перенесена и на право[15]. Такой подход едва ли можно признать верным.

Во-первых, потому что подобное обновление законодательства осуществлялось и в 1960—1970-е годы. Именно в этот период была принята Конституция РСФСР, действовавшая до 1994 года.

Во-вторых, изменения в праве 1980-х и начале 1990-х годов в большей своей части выразились в устранении негативного отношения к законодательству, удалении из него элементов, связанных с тоталитарным строем, в устранении противоречий, плакатности, декларативности правового материала, усилении гарантированности существующих правовых предписаний, т. е. были направлены на исправление былых ошибок. Исправление ошибок нельзя отождествлять с революционным процессом.

Однако законодательство периода перестройки заложило правовую основу для радикальных социально-экономических преобразований последующих лет, и опыт нормотворчества этого периода не утратил определенной ценности и в наши дни.

В-третьих, следует указать на отсутствие государственной программы реформирования, доктринальной концепции реформы права[16], а также на большой объем преемственности с предшествующим законодательством.

В.Д. Зорькин полагает: то, что произошло в России в ходе слома советской системы, — именно социальная революция, к счастью, почти бескровная[17].

Второй этап реформирования права обусловлен распадом СССР в конце 1991 года, когда Россия утвердила себя как полностью самостоятельное государство со своей суверенной правовой системой.

Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 1990-х годов существенно отразилось на российском законодательстве. Жизнь утверждала новые формы собственности и правоотношения, которые не регулировались действовавшими нормативными правовыми актами. В этой связи появляются новые законодательные акты, а государство демократизируется.

На этом этапе государственная власть осознает важность реформы права, необходимость решения проблемы и делает практические шаги в данном направлении. В октябре 1991 года принимается Концепция судебной реформы.

В декабре создается Государственно-правовое управление, одной из задач которого была разработка предложений по концепции правовой политики и правовому обеспечению осуществляемых реформ. На данном этапе был принят ряд важных законодательных актов, а также разрабатывалась Конституция РФ.

Разработка Конституции РФ проходила в условиях политического противостояния. М. Баглай называл этот этап революцией: «События октября 1993-го были концом буржуазно-демократической революции в России, начавшейся в августе 1991-го»[18].

Конституция, по которой жила Россия в 1991—1993 годах, по его мнению, была «ублюдочна», это был переходный мутант — помесь советских и антисоветских законов. Система, согласно которой вся власть принадлежит Советам, а верховной властью в стране обладает Президент. Такой «двуглавый орел» был изначально не жильцом на этом свете, весь вопрос был в том, какая голова, какую склюет[19].

Третий этап реформы права связан с упразднением советской системы. Для него характерен ряд особенностей.

Во-первых, принятие в 1993 году Конституции РФ, которая заложила правовую, конституционную основу реформы права. Неудивительно, что многие ученые считают это началом реформирования права[20].

Во-вторых, формирование государственно-правовой политики. Наиболее активно это происходило в середине 1990-х годов. 2 февраля 1994 года постановлением Совета Федерации была утверждена разработка Концепции развития российского законодательства и Общая программа законодательной работы Государственной Думы на 1994—1995 годы и дальнейшую перспективу.

24 февраля 1994 года Президент РФ, выступая в Федеральном Собрании РФ, назвал принципы, на которых должна проводиться правовая реформа:

— системности нового законодательства (принятие пакета законодательных актов, исключение пробелов, правовой экономии);

— принятия меньшего числа нормативных правовых актов;

— использования кодификации;

— единства правовой системы;

— установления четкой иерархии нормативных правовых актов[21].

В 1995 году начался переход от формирования концепции законодательства к созданию концепции правовой реформы в целом. Вслед за Указом № 673 Президент РФ издал Распоряжение от 22.08.1995 №389-рп, утвердившее Комплексный план мероприятий по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»[22], в котором предписывалось закончить всю работу по подготовке правовой концепции в ноябре 1995 года.

Указ Президента РФ от 07.11.1995 № 1086 «О проведении Общероссийского конгресса по правовой реформе»[23] предписывал созвать в феврале 1996 года в Москве Общероссийский конгресс по правовой реформе. Первый Общероссийский конгресс по правовой реформе состоялся в феврале 1996 года. Его участникам была представлена лишь первая часть концепции правовой реформы — реформа законодательства.

По времени третий этап реформирования права весьма длителен: прошло около 20 лет. Условно его можно разделить на две части:

1) реформы 1990-х годов, формирование концепции реформы права и 2) реформы 2000-х — реализация этой концепции. Доктринальные разработки правовой реформы продолжались, но они носили не общий, а отраслевой характер. В частности, Распоряжением Президента РФ от 28.11.2000 № 534-рп был утвержден состав рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе.

Некоторые авторы полагают, что реформа права закончилась. Уже к 2006 году произошло, как полагает В.Ф. Яковлев, полное обновление правовой системы России[24]. В.Д. Зорькин полагает, что следует создать программу правовой реформы, утвердить ее законом и неуклонно осуществлять по этапам вплоть до 2020 года[25].

Представляется, что процесс реформирования права продолжается, потому что в действующие кодексы вносятся существенные изменения, не завершены судебно-правовая, административная и другие реформы. Много нерешенных проблем возникает в сфере местного самоуправления (конституционная модель местного самоуправления не работает). Недостаточно регламентированы формы и порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве по предметам совместного ведения. Не сформировано развитое социальное законодательство. Массив нормативных правовых актов формируется бессистемно и хаотично, отрасли и подотрасли законодательства развиваются неравномерно.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что правовая реформа должна готовиться и проводиться комплексно, с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями.

Библиография

1 См.: Зорькин В.Д. Освободительные реформы и правовая модернизация России // Великие реформы и модернизация  России: сб. докл. науч.-практ. конф.  URL: http://www.ksrf.ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=41

2 Там же.

3 См.: Файнберг М.М. Модернизация правовой системы Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2008. С. 64.

4 СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2642.

5 См.: Сафин Ф.М. Правовая реформа: проблемы реализации в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Уфа, 2000. С. 21.

6 Российская правовая система: проблемы и достижения. Интервью с Советником Президента РФ по правовым вопросам, д-ром юрид. наук, заслуженным юристом России В.Ф. Яковлевым // Закон. 2006. № 8. С. 4—8.

7 См.: Файнберг М.М. Особенности юридического регулирования общественных отношений в условиях модернизации правовой системы России // Политика и право. 2008. № 3. С. 646.

8 См.: Сорокин В.В. Правовая реформа и переходный период в Российской Федерации. Конституция и правовая реформа в России // Межвузовский сборник статей. — Барнаул, 2004. С. 11—58.

9 См.: Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // Адвокат. 2004. № 10. С. 16.

10 Кравцов Б. Развитие законодательства от съезда к съезду // Социалистическая законность. 1986. № 1. С. 10.

11 Васильев А.М. Перестройка в правовой системе, юридической науке, практике. Материалы конференции, проводимой в Звенигорске 18—20 мая 1987 года // Советское государство и право. 1987. № 10; см. также: Собчак А.А., Егоров Н.Д. Основы гражданского законодательства: проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1988. № 10. С. 47.

12 Лукьянов А. Создан правовой каркас правовых реформ // Известия. 1991. 15 июля.

13 Зорькин В.Д. Указ. соч.  С. 13.

14 Алексеев С.С. Теория права. — М., 1993. С. 212, 214.

15 См.: Российская правовая система: проблемы и достижения. С. 4.

16 См.: Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 7.

17 См.: Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 13.

18 Баглай М. Конец революции // Российская газета. 2003. 3 окт. URL: http://www.rg.ru/2003/10/03/Konetsrevolutsii.html

19 См. там же.

20 См.: Заикин Н. Общероссийский правовой конгресс // Законность. 1996. № 5. С. 20; Вицин С. Правовая реформа // Юридический вестник. 1995. № 37.

21 См.: Выступление Президента Российской Федерации  Б.Н. Ельцина в Федеральном Собрании Российской Федерации 24 февраля 1994 года // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 1994. № 5. С. 7.

22 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3520.

23 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4423.

24 См.: Российская правовая система: проблемы и достижения. С. 4.

25 См.: Зорькин В.Д. Указ. соч. С.12, 19.