Эффективность законодательной защиты прав граждан

О.А. СНЕЖКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Орловского государственного технического университета

В  настоящее время одной из актуальных задач нашего государства является реализация конституционных положений о высшей ценности прав граждан и гарантированности их защиты всеми законными средствами. Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию правовым государством, в котором ведущая роль отводится закону. Поэтому одно из основных мест в системе защиты прав граждан отведено законодателю.

Любое конституционное право граждан немыслимо без закрепления надлежащих механизмов защиты. Субъекты права, осуществляя гарантированные конституционные права, должны обладать не только возможностью определенного поведения, но и соответствующими способами и средствами его защиты. Без нормативного закрепления необходимых средств защиты право может обесцениться, превратиться в декларацию. Защита прав граждан — это тот правовой инструмент, использование которого сегодня не только целесообразно, но и необходимо. Это обусловлено тем, что права граждан по-прежнему нарушаются, общий уровень правовой культуры невысок, а доверие к органам государственной власти оставляет желать лучшего. Все вышеперечисленные обстоятельства предопределяют особую значимость защиты прав на современном этапе, в условиях продолжающихся государственно-правовых преобразований. Надежда на то, что конституционные права будут рассматриваться как высшая ценность и соблюдаться добровольно, без допущения нарушений, остается тем идеалом, к которому можно и нужно стремиться.

Понятие защиты рассматривается в науке с различных сторон. Связано это с тем, что оно очень сложно по своей сути, механизму действия, формам проявления, средствам и способам реализации и т.п. В этой связи оно нуждается в серьезных фундаментальных исследованиях.

Защита — это сложное, многоаспектное явление. В ней можно выделить правовой, социальный, политический, идеологический и другие аспекты. Это явление социальное, так как любой человек вынужден использовать адекватные и приемлемые для себя способы защиты нарушенных прав. Само государство путем оформления соответствующих институтов защиты реализует государственно-правовую волю. Кроме того, пропагандируя в средствах массовой информации определенные способы защиты, государство проводит идеологическую работу. Таким образом, множественность подходов к категории «защита» обусловливает необходимость изучения как защиты в целом, так и ее составных элементов и разновидностей.

На наш взгляд, защита должна рассматриваться прежде всего как совокупность соответствующих действий (деятельности) компетентных органов, должностных лиц и самих граждан. Действия — это такие факты (обстоятельства), которые зависят и происходят по воле людей. Они всегда связаны с каким-либо движением, процессом, деятельностью[1]. Деятельность выражает тот или иной род занятий. Применительно к защите прав термин «деятельность» используется нами для анализа реализации соответствующими органами своих правозащитных функций. С.С. Алексеев, отмечая специфику такой деятельности, утверждал, что защита права — это государственно-принудительная деятельность, направленная на восстановление нарушенного права, обеспечение исполнения юридической обязанности[2]. Функция защиты, осуществляемая государством, предполагает позитивные усилия госструктур, направленные против посягательств со стороны частных лиц на жизнь и здоровье, против актов насилия и т.д. Непосредственная регламентация и защита прав человека в соответствии с особенностями общественно-государственного строя в большей степени остаются внутренним делом каждого государства. Всякая защита, как верно отметил А.П. Мовчан, должна осуществляться в том порядке и теми органами государства, которые имеют соответствующие полномочия[3].

Законодательная защита прав граждан как составная часть системы государственной защиты представляет собой деятельность избранных народом депутатов, направленную на создание правовых основ защищенности личности и пресечения как уже возникших, так и будущих правонарушений. Особенность законодательной защиты прав граждан заключается в том, что она по своей сути должна создать прочные гарантии от нарушений.

Законодательная защита должна отвечать следующим основным критериям. Во-первых, обеспечивать защиту всех или большинства граждан — только при соблюдении данного условия можно рассуждать о ее полноте и справедливости. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что законодатель часто пытается защитить лишь отдельные категории лиц, права которых наиболее значимы для государства (судьи, работники правоохранительных органов, старики, дети и т.д.). Однако сегодня в стране сложилась ситуация, требующая защиты прав и свобод всего населения. Законодательство, какие бы вопросы оно ни регулировало, призвано защищать права большинства граждан, иначе оно утрачивает правовой смысл, нарушает принципы социальной справедливости, подрывает веру человека в государство. На наш взгляд, законодателю нельзя допускать перегибов и принимать отдельные законы, которые направлены на защиту его собственных прав и свобод[4].

Во-вторых, законодательная защита должна быть своевременной, несмотря на сложность законодательных процедур. Своевременность защиты предполагает использование необходимых правозащитных механизмов таким образом, чтобы разрыв во времени между нарушением субъективного права и принятыми мерами был минимальным. Защита не может быть эффективной, если между нарушением и его ликвидацией прошло много времени. Зачастую такая защита — лишь формальное уважение к правам граждан. В случае несвоевременности защиты не только страдает сам потерпевший, но и подрывается авторитет власти. Непринятие своевременных мер к выявлению и устранению нарушений прав и свобод, особенно в тех случаях, когда в дальнейшем их восстановление оказывается невозможным, должно расцениваться как невыполнение государством конституционной правозащитной обязанности. Поэтому задачей федерального законодателя является создание надлежащих механизмов (в том числе процессуальных), которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиваться их реальной защиты, используя все не запрещенные законом способы.

В-третьих, защита должна исходить в первую очередь из интересов граждан, а не государственной необходимости. Статья 2 Конституции РФ провозгласила права и свободы высшей ценностью, поэтому любая реализуемая государственная задача не должна противоречить правам граждан — иначе она будет рассматриваться как нарушение конституционного принципа и признаваться неконституционной. В любом современном демократическом обществе на первое место ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей. Возникающие в этой сфере противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека и в целях осуществления его прав и свобод, а не наоборот. Так, на протяжении ряда последних лет государству не удалось обеспечить надлежащую защиту прав вкладчиков, денежные средства которых обесценились. Законодатель под влиянием государственной необходимости, а не с учетом высшей ценности прав граждан, вынужден приостанавливать действие Федерального закона от 04.02.1999 № 21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора», который позволяет рассчитать объективный долг государства. Все выплаты по обесцененным вкладам осуществляются в пределах заложенных в бюджете средств. Формально государство постепенно расплачивается по своим долгам, но реально эти выплаты не компенсируют в полной мере покупательную способность сбережений граждан. Государство, перераспределяя доходы, стремится в первую очередь погасить свои внешние долги, а затем уже выполнить внутренние обязательства перед гражданами. Таким образом, права граждан как высшая ценность — это пока конституционный идеал. Государственная необходимость возобладает при проведении всей политики в стране. Однако принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции РФ. Поэтому эта конституционная реальность должна определять практику законотворчества.

В России законодательную защиту прав и свобод осуществляет как Федеральное Собрание РФ, так и законодательные органы субъектов Федерации. В статьях 71, 72 Конституции РФ закреплено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Причем регулирование — это исключительное право Федерации, а полномочия субъектов Федерации в области прав и свобод должны ограничиваться защитой. Однако защита может потребовать соответствующего правового регулирования на региональном уровне. На наш взгляд, роль субъектов Федерации не должна сводиться к повторению компетенции Российской Федерации. Региональный законодатель должен конкретизировать способы защиты права на местном уровне, с учетом всех особенностей конкретного региона. В то же время он должен избегать чрезмерности в правовом регулировании и исходить из потребности создания единого правового поля, обеспечивающего эффективную защиту прав каждого не только на территории одного субъекта Федерации, но и в стране в целом[5].

Думается, важно учитывать единое требование о том, что каждый нижестоящий в иерархии нормативных источников акт может содержать лишь более широкий объем прав и свобод граждан и не вправе устанавливать ограничения этих прав. Защита прав и свобод граждан может быть эффективной, если в ней задействованы все уровни законодательной власти, причем в тесном сотрудничестве. Только работая рука об руку и взаимно контролируя друг друга можно достичь положительных результатов в области защиты прав и свобод каждой личности.

Законодательная защита выражается в принятии соответствующих законов, которые позволяют каждому эффективно защищать свои права. Конституция РФ гласит, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории; что в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; что устанавливающий или отягчающий ответственность закон обратной силы не имеет. Права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Все перечисленные и другие конституционные положения убедительно доказывают, что закону отводится одна из основных ролей в защите прав граждан и обеспечении построения правового государства. И это не случайно. По своей сущности закон отличается от иных нормативных актов тем, что принимается высшим органом законодательной власти в особых процедурах, обладает высшей юридической силой; содержит в юридической форме характеристику основных тенденций и закономерностей общественного развития; регулирует важнейшие общественные отношения, а потому выполняет в правовой системе роль ее несущей конструкции и служит юридической базой для всех иных нормативных актов, а также устанавливает и предопределяет иные способы правового воздействия.

Опыт российского законотворчества показывает, что законодатель зачастую не может избежать ошибок и просчетов, негативно отражающихся на защите прав граждан. Нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой — неполна. Законов принято слишком много, многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких — групповых или ведомственных — интересов[6]. Законы, будучи принятыми, не исполняются, постоянно подвергаются изменениям, иной раз — даже не вступив в силу[7]. Иногда принимаются такие акты, которые большей частью являются декларативными, экономически не обеспеченными.

В отдельных ситуациях при уяснении содержания закона даже юристы заходят в тупик, когда сталкиваются с разночтениями в регулировании одного и того же вопроса.

Для гражданина такие противоречия становятся проблемой, от решения которой зависит защищенность его прав. Иногда эта проблема может быть решена только посредством конституционного толкования. Это целесообразно во всех случаях, когда неоднозначность и противоречивость в истолковании и применении правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав граждан. Вопрос об устранении такого противоречия приобретает конституционный аспект и, следовательно, относится к компетенции Конституционного суда РФ, который обеспечивает в этих случаях выявление конституционного смысла действующего права.

В настоящее время законодательные органы работают достаточно активно. Следует отметить принятие важнейших нормативных актов — Земельного, Трудового, Арбитражно-процессуального, Гражданского процессуального, Градостроительного, Жилищного и других кодексов. Однако несовершенство законодательной техники, большое количество отсылочных норм затрудняют использование законов гражданами в целях защиты своих прав. Например, Трудовой кодекс РФ содержит отсылки не только к законам, но и постановлениям Правительства РФ, нормам международного права. Можно согласиться с выводом Е.А. Лукашевой, что ТК РФ как кодифицированный акт призван укреплять системность нормативных актов, их единство и согласованность, обеспечивать более четкое построение системы нормативных предписаний. Это не элитарная литература, доступная избранным, а ориентир и удобство использования для миллионов людей в конкретных ситуациях[8].

Применительно к Уголовно-процессуальному кодексу РФ Конституционный суд РФ констатировал, что кодекс как систематизированный свод правовых норм призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики, чем обусловливается приоритет кодекса в системе законодательства[9]

По нашим подсчетам, Государственной думой ФС РФ за последние три года принято более 500 законов[10]. Но увеличение количества законов не пропорционально эффективности их действия. Такая активность должна способствовать укреплению защиты прав и свобод, но реально ситуация иная. Бум правотворчества не вносит позитивных изменений в защиту прав и свобод большинства граждан.

По статистике ООН, Россия по уровню жизни находится на 60-м месте (между Малайзией и Доминиканской республикой). Не случайно, по сообщению А. Ковлера, судьи Европейского суда по правам человека, за прошедшие годы в этот орган поступило более 15 тыс. жалоб от россиян. По абсолютному большинству жалоб мы опередили лидировавшую прежде Турцию и вышли на первое место[11]. Таким образом, действенность законодательной защиты прав граждан не отвечает велениям времени. Эффективность правовых норм рассматривается в науке прежде всего как соотношение цели и результата[12] и зависит от ряда различных факторов (социальных, политических, экономических и т.д.). На наш взгляд, эффективность законодательной защиты прав граждан связывается, во-первых, с содержанием самого принимаемого закона, во-вторых, с процедурой его принятия и порядком введения в действие. Эти основные критерии включают в свое содержание другие характерные особенности, которые должен учитывать законодатель для обеспечения действия закона. Закон должен соответствовать конституционно-правовым принципам, которые раскрываются, формулируются и закрепляются как научное выражение величайших устоев конституционного строя. Это универсальные начала жизни людей и практическое руководство к действию. Поэтому принципы права имеют не только теоретическое, но и практическое значение, так как могут служить непосредственным основанием для принятия государственно-правовых решений в сфере правотворчества и правоприменения. Такие основные приоритеты, как безопасность, равенство, справедливость, должны быть во главе всей законотворческой деятельности.

Важно учитывать общественные ожидания населения и оценивать степень значимости принятия в данный момент того или иного акта. Законодатель не изобретает, а только формулирует законы. Иногда проявляется их казуистичность, направленность на решение сиюминутных задач. Необходимо уйти от складывающейся тенденции решить все проблемы, зачастую ситуативные, только с помощью закона. Должен преобладать принцип разумной достаточности. Наблюдается и другая проблемная тенденция: зачастую законодательство не успевает за быстро меняющимися реалиями жизни, в связи с чем возникают правовые пробелы. Представляется возможным преодолеть эти две трудности одновременно за счет использования подзаконного регулирования с помощью указов президента и постановлений правительства. Это позволит понять, решаема ли данная проблема с помощью законодательного регулирования и какие вопросы необходимо детально прописать в законе с учетом практики реализации указанных актов.

Закон должен отражать реальные общественные отношения, сложившиеся в государстве, но не обличенные в форму закона. Однако это не исключает необходимости принятия законов, направленных на предотвращение будущих угроз и закрепление таких правозащитных механизмов, которые в дальнейшем позволят защитить права личности[13]. Законодатель должен всегда помнить, что закон — это не результат отвлеченного творчества и не научный труд, изобилующий различными терминами.

Закон должен, во-первых, адекватно отражать происходящие в обществе процессы, во-вторых, прогнозировать возможные пути развития общества в желательном для государства и граждан направлении. Необходимо избегать декларированности законов. Основное содержание таких нормативных актов сводится к провозглашению целей и задач регламентации общественных отношений; в них фактически отсутствуют правовые нормы, определяющие характерные для общества направления развития соответствующих отношений путем установления предписаний, запретов и дозволений.

Зачастую законодатель стремится реализовать благую цель, однако способы достижения ее четко не определяет и иногда не ориентируется на происходящие в стране экономические процессы, которые служат основой реализации прежде всего социально-экономических прав граждан. Бывает и так, что законы издаются не для реального воздействия на общественные отношения, а для снятия напряженности, особенно в социальной сфере. Такие акты носят в основном популистский или конъюнктурный характер и не решают проблемы по существу, а усугубляют их.

Закон должен выделять конституционно значимые приоритеты. Как уже указывалось, необходимо добиться реального отражения верховенства прав граждан в законодательстве без ущерба публичным интересам. Публичные интересы, перечисленные в ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов граждан.

Анализ содержания последних законов позволяет сделать вывод о том, что принятие большинства актов, связанных с социальными, жилищными, пенсионными и другими правами граждан, диктуется государственной необходимостью. При этом характер последствий, связанных с введением в действие этих законов, просчитывается без учета мнения общественности. По-прежнему остается идеалом утверждение о том, что не человек существует для государства, а государство для человека. Думается, что для снижения конфликтности в обществе необходимо принимать во внимание интересы граждан и исключить необоснованное превалирование интересов одних лиц за счет ущемления прав и интересов других лиц.

Необходимо отказаться от стремления максимально усовершенствовать закон. Отдельные законы сложны для восприятия, расплывчаты и многословны, что позволяет чиновникам уточнять и разъяснять их ведомственными актами, чаще всего малоизвестными. Здесь прежде всего игнорируется научная технология закона. Законодатель, стремясь усовершенствовать юридическую технику, зачастую настолько усложняет закон, что это затрудняет его восприятие не только гражданами, но и специалистами. Возникают резонные вопросы: как защитить свои права с помощью закона, который непонятен, и как гражданин может использовать закон для защиты своих интересов, если тот не понятен не оттого, что он плох, а оттого, что совершенен?

Стремление сделать закон юридически совершенным таит в себе и другую опасность. Попытка законодателя предусмотреть все возможные способы обхода закона приводит к тому, что граждане, не разобравшиеся в том или ином акте, создают правовую путаницу. Все юридически значимое содержание прав граждан в принципе не может быть полностью нормативно преобразовано и выражено в законодательных актах. Часть юридически значимого содержания должна быть обеспечена и защищена посредством правоприменительной и правозащитной деятельности. Следствием принятия подобных «совершенных» законов может быть элементарная правовая неграмотность или — того хуже! — правовой нигилизм населения.

На наш взгляд, на настоящем этапе развития российской государственности все попытки законодателя избежать обхода закона путем совершенствования законодательной техники малорезультативны. Сегодня практикующий юрист или адвокат пытается читать или интерпретировать законы таким образом, чтобы найти в них изъян (пробел) и извлечь из этого свою пользу (и зачастую это удается). Граждане еще не поверили в силу законов, так как иногда последние могут не исполняться, причем безнаказанно. Однако необходимо «прекратить бессмысленное соревнование между народом и властью, когда власть порождает законы, а народ изобретает способы их обхода»[14]. Складывающаяся в стране ситуация показывает, что государство должно обращать пристальное внимание на формирование основ правовой культуры граждан с раннего детства. Иначе нельзя надеяться на сокращение нарушений законодательства и на формирование личности, уважающей закон.

Мировой опыт свидетельствует, что успешнее всего развивается та общественная система, в которой наиболее полно раскрываются созидательные возможности человека. От степени реализации его прав и свобод зависит благополучие общества и процветание государства. Думается, что надлежащее законодательное обеспечение и эффективная защита прав и свобод граждан не только способствуют раскрытию созидательного потенциала личности, но и укрепляют государство.

Библиография

1 Подробнее см.: Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999.

2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. — М., 1981. С. 280.

3 См.: Мовчан А.П. Права человека и международные отношения. — М. 1982. С. 21.

4 Например, в ст. 1 Федерального закона от 31.07.1998 № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указывается, что в случае смерти указанных лиц каждому члену семьи назначается ежемесячное пособие в размере четырех минимальных пенсий по старости за счет федерального бюджета.

5  Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Закон в системе нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. — М., 1994; Селезнев Г.Н. Вся власть — закону! — М., 1997; Законодательный процесс / Под ред. Р.Ф. Васильева. — М., 2000.

6 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 03.04.2001 «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газ. 2001. 4 апр.

7 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 18.04.2002 «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газ. 2002. 19 апр.

8 См.: Права человека и новое российское законодательство: Мат. «круглого стола» // Государство и право. 2003. № 6. С. 97.

9 См. Постановление КС РФ от 29.06.2004 № 13-П.

10 Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса в Госдуме показывают относительную стабильность законотворчества за последние три года (в 2002 году принят 221 федеральный закон, в 2003 — 180, только за весеннюю сессию 2004 года — 129 законов). См. официальный сайт Госдумы http://www.duma.gov.ru.

11 См.: Российская газ. 2004. 28 янв.

12 См.: Кудрявцев В.Н., Глазырин В.В. и др. Эффективность правовых норм. — М., 1980; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993.

13 См., например, Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (в ред. от 29.12.2004).

14 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 03.04.20051 «Не будет ни революций, ни контрреволюций».