Эффективность правового регулирования: понятие, виды, методика оценивания

УДК 34.01

Страницы в журнале: 7-10 

М.Ю. ОСИПОВ,

кандидат юридических наук, научный сотрудник НОУ ВПО «Институт законоведения и управления Всероссийской полицейской ассоциации»

Проблема эффективности правового регулирования — одна из актуальных проблем в российской юридической науке. Анализируются виды эффективности правового регулирования и методика ее оценки.

Ключевые слова: эффективность правового регулирования, методика оценки, теория права.

One of actual problems in the theory of the right is the problem notion of effectiveness legal regulation. In this article, author is analyzing kinds effectiveness legal regulation and methodic of determination of its value.

Keywords: effectiveness of legal regulation, methodic of determination of its value, theory of law.

Одной из актуальных проблем в теории права является эффективность правового регулирования. К сожалению, в отечественной юридической науке вопросам эффективности правового регулирования достаточного внимания не уделялось. В большинстве работ делается вывод о том, что основным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования, является совершенство законодательства, правотворчества, правоприменения и правовой охраны[1]. Некоторые специалисты к числу факторов, влияющих на эффективность правового регулирования, относят «методы правового регулирования, которые обеспечивают неукоснительную реализацию закрепленных ими норм права в конкретных правоотношениях». Это «достигается органическим сочетанием дозволений и запретов, стимулов и санкций, прав и обязанностей, закреплением действительных способов защиты субъективных прав и другими способами»[2].

На наш взгляд, эти факторы, влияющие на эффективность норм права, следует дополнить следующими: 1) адекватность целей правового регулирования существующим в обществе общественным отношениям; 2) адекватность целей правового регулирования существующим в обществе принципам правового регулирования; 3) адекватность способов правового регулирования заявленным целям правового регулирования; 4) соответствие способов правового регулирования принципам правового регулирования; 5) соответствие субъективных прав и обязанностей интересам субъектов права и общественным интересам; 6) адекватность юридических фактов социальным ситуациям[3]; 7) наличие механизма, позволяющего привлекать лиц, нарушающих субъективные права и не исполняющих возложенные на них юридические обязанности, к ответственности, в особенности должностных лиц; 8) адекватность содержания правового регулирования сложившимся общественным отношениям, входящим в предмет правового регулирования[4].

Но возникают вопросы: что представляет собой эффективность правового регулирования и каким образом ее можно измерить? Отвечая на них, необходимо исходить из вышеупомянутого общего положения теории эффективности правовых явлений, согласно которому эффективность любого правового регулирования включает в себя формальную эффективность и социальную эффективность[5]. При этом формальная эффективность определяется из соотношения реально достигнутого уровня правового регулирования с потенциально возможным уровнем. Каким же образом можно оценить эффективность правового регулирования?

Она определяется исходя из анализа функций правового регулирования. Поскольку к числу функций правового регулирования можно отнести: а) функцию упорядочения, которая заключается в приведении общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, к определенной системе; б) гарантирующую функцию; в) функцию координации и защиты интересов; г) интегративную функцию; д) стабилизирующую функцию, выражающуюся в стабилизации общественных отношений; е) функцию моделирования, выражающуюся в определении основных элементов общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования; ж) ориентирующую функцию, выражающуюся в ориентации субъекта права относительно возможного или должного поведения; з) функцию стимулирования и ограничения, — то и оценивать эффективность правового регулирования необходимо исходя из того, насколько существующее состояние системы правового регулирования позволяет реализовать функции правового регулирования, которые органически присущи системе правового регулирования. Следовательно, чтобы оценить эффективность правового регулирования, необходимо определить:

1) насколько право при помощи правовых средств упорядочивает общественные отношения, иными словами, насколько при помощи правовых средств общественным отношениям, входящим в предмет правового регулирования, придается юридическая форма и осуществляется приведение этих отношений к определенной системе;

2) насколько система правового регулирования гарантирует свободу субъектов права;

3) насколько при помощи правовых средств осуществляется координация и защита интересов субъектов права;

4) насколько система правового регулирования способствует интеграции общества в целом;

5) насколько при помощи правовых средств определены:

а) круг субъектов общественных отношений и их правовой статус;

б) круг объектов общественных отношений и их правовой режим;

в) характер и содержание субъективных прав и обязанностей;

г) круг юридических фактов;

д) вид норм, которыми регулируются общественные отношения;

е) круг источников, в которых они выражены;

ж) пределы действия этих источников во времени, в пространстве и по кругу лиц;

з) способы и сроки реализации субъективных прав и обязанностей;

и) порядок реализации субъективных прав и обязанностей;

к) определение органа, который может или должен применить право по данному делу;

л) стадии и сроки правоприменительного процесса их осуществления, задачи каждой стадии и решения, принимаемые по завершении каждой стадии;

6) насколько при помощи правовых средств осуществляется ориентация субъекта права относительно возможного и должного поведения;

7) насколько при помощи правовых средств осуществляется стабилизация общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования;

8) насколько при помощи норм права осуществляются ориентация и стабилизация общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования;

9) насколько в ходе правового регулирования общественных отношений осуществляются функции стимулирования и ограничения.

После анализа состояния правового регулирования составляется матрица эффективности правового регулирования. При этом в матрице эффективности правового регулирования можно выделить вектор-строку и вектор-столбец. Каждый вектор-строка представляет собой эффективность правового регулирования заданного общественного отношения по одной определенной функции правового регулирования. Например, элемент Э1 представляет собой эффективность правового регулирования отношений собственности по функции моделирования; Э2 — эффективность правового регулирования отношений собственности по гарантирующей функции; Э3 — эффективность правового регулирования отношений собственности по функции координации и защиты интересов субъектов права и т. д. Сам же вектор-строка отражает эффективность правового регулирования заданного общественного отношения по всем функциям правового регулирования.

Вектор-столбец отражает эффективность правового регулирования различного рода общественных отношений по одной функции. Например, вектор-столбец позволит определить эффективность осуществления той или иной функции правового регулирования различного рода общественных отношений.

Таким образом, объединение векторов-строк и векторов-столбцов дает общую матрицу эффективности правового регулирования.

Рассмотрим, каким образом можно установить эффективность правового регулирования. Она определяется либо методом экспертных оценок, либо по формуле

Э1 = 1 – N1/Q1,

где Э1 — эффективность правового регулирования по данной функции правового регулирования; N1 — число случаев, когда заданная функция по данному общественному отношению не осуществляется;

 Q1 — общее число проанализированных случаев.

Результаты проведенного анализа записываются в вектор-строку. В итоге мы получаем общий вектор-строку эффективности правового регулирования по всем его функциям. Таким образом, никак нельзя оценивать эффективность правового регулирования одним числом, ибо она определяется по различным функциям правового регулирования и по различным общественным отношениям.

Анализ эффективности правового регулирования требует специальных исследований правового регулирования общественных отношений, чтобы выяснить, насколько в существующем состоянии системы правового регулирования осуществляются те или иные функции правового регулирования (выражается в процентах). После такого анализа можно определить причины низкой эффективности осуществления тех или иных функций правового регулирования. Для этого проводится исследование состояния юридических норм, изучаются их внутренняя структура и содержание. Кроме того, анализируется и нормативный материал на предмет игнорирования общих структурно-функциональных закономерностей правового регулирования и предъявляемых к нему требований; иными словами, осуществляется поиск ошибок в правовом регулировании при помощи определенного алгоритма. После этого проверяются факторы, препятствующие реализации функций правового регулирования[6]; производится оценка перспектив устранения таких факторов при помощи средств правового регулирования[7]. Затем все данные факторы разбиваются на две группы — нормативные и ненормативные.

Нормативные факторы, препятствующие эффективному осуществлению функций правового регулирования, — это те, которые связаны главным образом с содержанием норм права и которые легко можно устранить, изменив соответствующие средства регулирования. Ненормативные факторы — это главным образом факторы внешние по отношению к юридическим средствам. К их числу можно отнести неадекватный существующим юридическим средствам уровень правосознания и правовой культуры; неадекватные существующим юридическим средствам интересы субъектов права; незнание субъектом правотворчества особенностей правосознания и правовой культуры субъектов общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования; неадекватность общественных отношений заявленным целям правового регулирования; неадекватность целей правового регулирования заявленным средствам правового регулирования и ряд других. При обнаружении ненормативного фактора следует продолжить анализ, чтобы установить, не корреспондирует ли он нормативному фактору. Например, если выявлено, что уровень правосознания и правовой культуры субъектов общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, неадекватен существующим юридическим средствам, то вполне можно утверждать о том, что юридические средства неадекватны уровню правосознания и правовой культуры субъектов общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.

Следовательно, имеется возможность устранить ненормативный фактор, препятствующий осуществлению функций правового регулирования, путем изменения самой системы юридических средств, т. е. адаптировать существующую систему юридических средств к условиям внешней для нее среды, в данном случае — к правосознанию и правовой культуре этого общества.

Не исключена ситуация, когда выявлен препятствующий эффективному осуществлению функций правового регулирования фактор, не носящий нормативный характер и не корреспондирующий нормативному правопрепятствующему фактору. Например, таковым является незнание субъектом правотворчества общих структурно-функциональных закономерностей правового регулирования и предъявляемых к нему требований. В этом случае устранение такого фактора осуществляется путем повышения квалификации и уровня знаний членов правотворческого органа, т. е. путем использования неюридических средств, которые тем не менее способствуют повышению эффективности правового регулирования.

Наконец, возможна и такая ситуация, когда факторы, препятствующие эффективному осуществлению правового регулирования, не являются нормативными и корреспондирующими нормативным и не могут быть устранены при помощи социальных и юридических средств. Тогда следует признать, что правовое регулирование общественных отношений в этой сфере нецелесообразно осуществлять на данном уровне иерархии системы правового регулирования либо вообще в целом.

Помимо формальной эффективности правового регулирования существует еще и эффективность социальная. Она выводится из соотношения суммы реальных положительных и отрицательных эффектов осуществления той или иной функции правового регулирования и возможной максимальной суммы положительных и отрицательных эффектов осуществления той или иной функции правового регулирования, т. е. по формуле

Эi = (Upos i – Uneg i) / (P1Umax pos i + P2 Umax neg i),

где P1 — вероятность достижения максимального потенциального уровня позитивных социальных последствий при осуществлении той или иной функции правового регулирования при заданных юридических средствах; P2 — вероятность достижения максимального потенциального уровня негативных социальных последствий при осуществлении данной функции правового регулирования; Umax pos i — максимальный потенциальный уровень позитивных социальных последствий, который может быть достигнут при осуществлении существующей системой правового регулирования тех или иных функций правового регулирования; Umax neg i — максимальный потенциальный уровень негативных социальных последствий, который может быть достигнут при осуществлении существующей системой правового регулирования тех или иных функций правового регулирования; Upos i — реальный уровень позитивных социальных последствий, который был достигнут при осуществлении существующей системой правового регулирования тех или иных функций правового регулирования; Uneg i — реальный уровень негативных социальных последствий, который был достигнут при осуществлении существующей системой правового регулирования тех или иных функций правового регулирования; i — функция правового регулирования.

После того как социальная эффективность правового регулирования будет определена по каждой функции, можно проверить синергийный эффект функций правового регулирования на социальную эффективность и выяснить, нет ли в существующем состоянии системы правового регулирования функциональных конфликтов, т. е. такой ситуации в системе правового регулирования, когда эффективное осуществление одной из функций правового регулирования является в то же время фактором, препятствующим эффективному осуществлению другой функции. Возникает вопрос: как при этом решать функциональные конфликты? В таком случае взвешивается разность между реальными позитивными и негативными социальными последствиями осуществления двух конфликтующих функций и определяется, какая из них должна осуществляться. Расчет может быть представлен по формуле

R = (Upos 1 – Uneg 1) – (Upos 2 – Uneg 2),

где  Upos 1 — позитивные социальные последствия от осуществления первой функции правового регулирования; Uneg 1 — негативные социальные последствия от осуществления первой функции правового регулирования; Upos 2 — позитивные социальные последствия от осуществления второй функции правового регулирования; Uneg 2 — негативные социальные последствия от осуществления второй функции правового регулирования.

 Если R > 0, то предпочтение должно быть отдано первой функции; если R < 0, то второй; если же R = 0, то необходимо применять более сложные критерии, чтобы определить, какая из конфликтующих функций должна осуществляться, а какая нет, в том числе критерий ценности. Но это крайние меры, и возникновения функциональных конфликтов в правовом регулировании следует по возможности избегать, для чего необходимо использовать такие юридические средства, которые не ведут к данным конфликтам. Для выбора требуемых юридических средств необходимо широкое обсуждение возможности их использования с заинтересованными лицами, проведение имитационных деловых игр с целью предварительного выявления функциональных конфликтов.

Библиография

1 См., например: Кудрявцев В.И., Самощенко И.С., Никитинский В.Н., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. — М., 1980.

2 Сырых В.М. Логические основания общей теории государства и права: В 3 т. Т. 2. — М., 2004. С. 275.

3 См.: Исаков В.Б. Юридические факты // Общая теория государства и права: Акад. курс: В 2 т. Т. 2. — М., 2007. С. 24.

4 См.: Сырых В.М. Указ. раб. Т. 2. С. 275.

5 См.: Кудрявцев В.И., Самощенко И.С., Никитинский В.Н., Глазырин В.В. Указ. раб. С. 36—37; Лапаева В.В. Эффективность действия права // Проблемы общей теории права и государства: Учеб. для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. — М., 2004. С. 499—514.

6 О факторах, препятствующих осуществлению правового регулирования, см.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М., 2002.

7 Там же.