Юридическая ответственность государств—членов Европейского союза за нарушение норм европейского права

УДК  341.217(4)(07) 

Страницы в журнале: 123-126

Ж.М. КЕМБАЕВ,

доктор права (Германия), кандидат юридических наук, профессор Казахстанского института менеджмента, экономики и прогнозирования

Рассматривается вопрос ответственности государств—членов Европейского союза за нарушение норм европейского права; делается вывод, что право Европейского союза поступательно эволюционирует в сторону приобретения признаков наднационального федеративного права, очевидным доказательством чему является развитие механизмов привлечения к юридической ответственности государств—членов Европейского союза за нарушение норм европейского права.

Ключевые слова: Европейский союз, право Европейского союза, европейское право, юридическая ответственность.

Juridical liability of the member states of the European Union for the infringement of norms of European law

Kembayev Z.

In article the question of responsibility of member states of the European union for infringement of norms of the European right is considered; the conclusion becomes that the right of the European union is forward evolves towards acquisition of signs supranational federal right, the obvious proof to that is development of mechanisms of attraction to legal responsibility of member states of the European union for infringement of norms of the European right.

Keywords: European Union, law of the European Union, European law, juridical liability.

Одно из самых значительных и уникальных политико-правовых явлений в современных международных отношениях — это европейская интеграция. Результатом данного процесса стало создание Европейского союза (далее — ЕС, Евросоюз), надгосударственного образования, которое в настоящее время включает в себя 27 государств и выступает мощным и влиятельным геополитическим центром современного мира.

Необходимо отметить, что европейская интеграция с самого начала (с момента основания трех Европейских сообществ в 1951—1957 гг.) характеризовалась настолько высоким уровнем правового регулирования, что, как следствие, сущность этого процесса невозможно уяснить без должного понимания такого феномена современности, как европейское право в узком смысле этого термина, или, как его еще называют, право Европейского союза — особой правовой конструкции, которая существует наряду с национальными правовыми структурами государств—членов ЕС и системой международного права и регулирует развитие европейской интеграции[1].

Уходя своими корнями в международное право, европейское право с самого начала своего существования не имело ни систематизированных актов, ни даже особых разделов, регулирующих юридическую ответственность государств—членов интеграционного объединения в случае нарушения ими норм права ЕС[2]. Однако с момента своего зарождения европейское право, все более превращаясь в самостоятельную правовую систему, планомерно отграничивалось от классических моделей и принципов международного права (несмотря на то, что такое отделение встретило на первых порах довольно существенное сопротивление со стороны ряда государств-членов). Такой отход наглядно проявился в правовом регулировании вопросов юридической ответственности государств—членов ЕС, относительно которых на основе нынешних базовых правовых актов европейской интеграции — Договора о Европейском союзе (далее — ДЕС) и Договора о порядке функционирования Европейского союза (далее — ДПФЕС) — выделяются следующие важнейшие отличительные черты: возможность привлечения к юридической ответственности государств—членов ЕС за нарушение общих принципов конституционного строя Евросоюза; юридическая ответственность государств—членов ЕС перед наднациональными институтами Евросоюза и физическими и юридическими лицами государств—членов ЕС.

Ответственность государств—членов ЕС за нарушение общих принципов конституционного строя Евросоюза. Как известно, отправной точкой европейской интеграции стала декларация Шумана от 9 мая 1950 г., которая открыто призвала правительства западноевропейских государств к построению европейской федерации. Таким образом, с самого начала процесс объединения Европы рассматривался как нечто большее, чем обычное международно-правовое сотрудничество.

Весьма показательным в этой связи явилось заключение Суда ЕС от 14 декабря 1991 г. № 1/91 о том, что основополагающие акты европейской интеграции, «хотя и заключены в форме международного соглашения, представляют собой конституционную хартию правового сообщества»[3].

Другим важным шагом в процессе развития европейской интеграции стало принятие Амстердамского договора от 2 октября 1997 г., который в полном соответствии с вышеуказанным заключением Суда ЕС включил в ДЕС следующие фундаментальные основы конституционного строя: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также правового государства. Более того, Амстердамский договор от 2 октября 1997 г. юридически закрепил возможность привлечения к ответственности государств—членов ЕС за попрание этих принципов.

Правовой базой применения санкций к государствам-нарушителям служит ст. 7 ДЕС, согласно которой в случае серьезного и систематического нарушения основ ЕС, Совет (постановляя единогласно по предложению одной трети государств-членов или Европейской комиссии (далее — Еврокомиссия)) с согласия Европейского парламента[4]вправе констатировать наличие такого нарушения и привлечь государство-нарушителя к ответственности в форме приостановления определенных прав, вытекающих из членства в Евросоюзе (и прежде всего права на участие в процессе принятия решений в рамках институтов ЕС).

Необходимо отметить, что, когда в начале 2000 года 14 государств—членов Евросоюза (состоявшего на тот момент из 15 государств-членов) применили дипломатические санкции к Австрии (где в состав коалиционного правительства вошли представители крайне правой политической партии во главе с Й. Хайдером),  они во многом основывали свою позицию на ст. 7 ДЕС. Сам Евросоюз не успел установить каких-либо запретов, так как уже в феврале 2000 года Й. Хайдер ушел с поста председателя партии, и вскоре возникший конфликт был улажен.

Однако данный инцидент послужил основанием для инициирования новелл в ДЕС. Согласно Ниццкому договору от 26 февраля 2001 г. к вышеизложенной процедуре привлечения к ответственности государств—членов ЕС за нарушение общих принципов конституционного строя Евросоюза в качестве факультативной опции была предусмотрена возможность проведения предварительного этапа. Согласно этому дополнению Совет (постановляя большинством в четыре пятых своих членов на основании мотивированного предложения одной трети государств-членов, Европейского парламента или Еврокомиссии) после вынесения положительного заключения Европейским парламентом может констатировать, что существует явная угроза серьезного нарушения каким-либо государством-членом основополагающих принципов ЕС. В этом случае Совет вправе направить данному государству соответствующие рекомендации, которые хотя и не являются юридически обязательными, но могут в случае их невыполнения послужить основанием для использования институтами ЕС более эффективных мер воздействия.

Юридическая ответственность государств—членов ЕС перед наднациональными институтами Евросоюза. Другой важнейшей характеристикой правовой системы ЕС является возможность привлечения к юридической ответственности государств—членов ЕС наднациональными институтами Евросоюза, которые с самого начала своего существования могли в пределах своей компетенции принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства, и сыграли основную роль в консолидации и развитии европейского права.

В этой связи прежде всего следует отметить деятельность Суда ЕС[5], который, обратившись в своих решениях к анализу правовой природы  Европейских сообществ, сделал вывод о том, что их правовая система не может быть идентифицирована ни с национальным, ни с международным правопорядком и в качестве особой правовой системы обладает важными отличительными характеристиками.

Необходимо отметить, во-первых, принцип прямого действия норм права ЕС на территории государств-участников (в одном из своих важнейших решений Суд ЕС постановил, что сообщества «представляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в определенных областях и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане»[6]); во-вторых, закон верховенства права ЕС над внутренним национальным правом государств-членов (в этой связи Суд ЕС, в частности, вынес решение, что «в соответствии с принципом приоритета права Сообществ, соотношение между предписаниями (учредительного. — Ж.К.) договора и подлежащими непосредственному применению актами институтов, с одной стороны, и национальным правом, с другой, является таковым, что с момента вступления в силу данных положений (права Сообщества. — Ж.К.) они не только делают не подлежащей применению любую действующую норму национального права, которая им противоречит... но также препятствуют законному принятию новых национальных законодательных актов, в той мере, в какой они будут несовместимы с предписаниями Сообщества»)[7].

Помимо Суда ЕС огромный вклад в развитие процессов европейской интеграции внесла Еврокомиссия[8] — высший орган исполнительной власти. Относительно вопросов юридической ответственности необходимо особо отметить полномочия данного органа по расследованию нарушений права ЕС и наложению штрафов на государства-правонарушителей. При этом Еврокомиссия должна не только констатировать обнаруженные правонарушения, но и принимать меры к их устранению[9].

Если на основании полученной информации (в том числе по жалобам частных лиц) Еврокомиссия приходит к выводу о вероятности правонарушения со стороны государств—членов ЕС, она уполномочена инициировать против соответствующего государства официальное расследование; при этом поводом для возбуждения дела выступает любое нарушение государством-членом своих обязательств (ст. 258 ДПФЕС)[10]. Процедура расследования противоправных действий и бездействия государств-членов включает две основные стадии: административную и судебную (каждая из них, в свою очередь, делится на два этапа).

В ходе первого —«неформального», не предусмотренного договорами ЕС — этапа административной стадии Еврокомиссия посредством консультаций с правительством государства-нарушителя старается добиться выполнения этим государством своих обязанностей в добровольном порядке. В большинстве случаев эти консультации (носящие конфиденциальный характер) достигают необходимого результата и правительство этого государства принимает все нужные меры для устранения правонарушения и его последствий (в целях недопущения общественного порицания).

Если в ходе консультаций не удалось добиться положительного эффекта, Еврокомиссия публично объявляет о возбуждении официального расследования против конкретного государства и требует от его правительства представить ей свои объяснения (второй — «официальный» — этап). После выполнения необходимых проверок Еврокомиссия направляет правительству мотивированное заключение с указанием на выявленные нарушения и требует исправить их в течение определенного срока (установленного самой Еврокомиссией). В юридическом смысле заключение Еврокомиссии не является обязательным для государства, однако, как правило, государства принимают меры, которые от них потребовала Еврокомиссия, так как Еврокомиссия обладает очень мощным рычагом воздействия на государства-нарушителей, а именно правом подачи иска в Суд ЕС.

Если по итогам судебного разбирательства заключение Еврокомиссии получит подтверждение и Суд ЕС выявит нарушение этим государством своих обязательств, вытекающих из договоров ЕС (как ДЕС, так и ДПФЕС), то Суд ЕС выносит решение, «для выполнения которого государство-член обязано принять все необходимые меры» (п. 1 ст. 260 ДПФЕС). При этом Еврокомиссия продолжает выполнять свои надзорные функции, и если, по ее мнению, государство не принимает необходимых мер, она вправе возбудить новое расследование (процедура возвращается на административную, а затем судебную стадию). По его итогам Суд ЕС на основании предложения Еврокомиссии вправе применить к государству-нарушителю санкции в виде «единовременной суммы или штрафа» (п. 2 ст. 260 ДПФЕС)[11].

Юридическая ответственность государств—членов ЕС перед физическими и юридическими лицами государств—членов ЕС. Деятельность наднациональных органов ЕС значительно способствовала консолидации европейского права, а следовательно, становлению и развитию интеграционных процессов в Европе. Построив к 1968 году таможенный союз, государства—члены ЕС на основе Единого европейского акта от 17 февраля 1986 г. поставили перед собой задачу перейти на новый этап интеграционного развития и завершить формирование общего рынка, в котором гарантируется свобода передвижения не только товаров, но и услуг, капиталов и рабочей силы (так называемые четыре свободы) к 1 января 1992 г.

Вместе с тем все более высокий уровень европейской интеграции требовал обеспечения эффективной юрисдикционной защиты прав и интересов физических и юридических лиц государств—членов ЕС. Следовательно, все неотложнее становилась задача установления юридической ответственности государства за нарушение права ЕС не только перед наднациональными институтами Евросоюза, но и перед физическими и юридическими лицами государств—членов ЕС.

Интересно отметить, что процессы углубления европейской интеграции в начале 1990-х годов совпали с еще одним знаковым решением суда ЕС, вошедшим в разряд классических. В ноябре 1991 года в деле «Франкович и другие» Суд ЕС постановил, что «государства-члены обязаны возместить вменяемый им в вину ущерб, причиненный частным лицам в результате нарушения права»[12]. Таким образом, Суд ЕС вышел за рамки классического понимания ответственности государств, признав правомерность существования так называемой внедоговорной ответственности и прав лиц, которые пострадали в результате нарушения норм европейского права государствами—членами ЕС, на возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями.

Возможность привлечения к ответственности государств за действия их органов, совершенных на основе постановлений, содержащихся в национальном праве (и прежде всего в конституционном), вызвала серьезное противодействие со стороны целого ряда государств—членов ЕС. Однако Суд ЕС безоговорочно закрепил принцип ответственности государств—членов ЕС перед своими физическими и юридическими лицами как одно из главнейших предусловий обеспечения надлежащей юрисдикционной защиты прав и интересов, возникающих на основе норм европейского права.

При этом юридическая ответственность государства наступает при наличии трех условий: 1) норма права ЕС, применимая в данном случае, должна предполагать наделение правами частных лиц; 2) соответствующее право поддается идентификации на основе права ЕС; 3) существует причинная связь между нарушением обязательства государством и ущербом, понесенным лицом, пострадавшим в результате противоправного деяния. Помимо вышеуказанных условий Суд ЕС (в полном соответствии со своей главной целеустановкой обеспечивать единообразие права Евросоюза при толковании и применении основополагающих актов европейской интеграции) также установил, что право частных лиц на возмещение ущерба со стороны государства не зависит от того, по вине какого именно государственного органа (законодательного, судебного или иного) этот ущерб причинен.

Подводя итог, можно констатировать, что правовое регулирование вопросов юридической ответственности государств—членов ЕС является одной из важнейших характеристик, отражающих уникальность правовой системы Европейского союза. Хотя право Евросоюза основывается на международном правопорядке, оно преследует особую интеграционную цель, а именно создание все более тесного союза народов Европы, что, по существу, может интерпретироваться как построение своего рода «Соединенных Штатов Европы». Сочетая в себе элементы и принципы как международного, так и внутригосударственного правотворчества, право Европейского союза отличается большой неоднородностью и, таким образом, обусловливает гетерогенность самого Евросоюза. По выражению академика Б. Топорнина, подобно тому как Европейский союз, приобретая и осваивая конфедеративные и даже федеративные признаки, не становится в целом государственным образованием, право этого интеграционного объединения не трансформируется в традиционное национальное право[13]. В то же время данное состояние не является чем-то раз и навсегда устоявшимся, наоборот, право Европейского союза поступательно эволюционирует в сторону приобретения признаков наднационального федеративного права, очевидным доказательством чему служит развитие вышерассмотренных механизмов привлечения к юридической ответственности государств—членов ЕС за нарушение норм европейского права.

Библиография

1  О праве Европейского союза см., например: Право Европейского союза / Ред. С.Ю. Кашкин. — М., 2010; Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека / Ред. Л.М. Энтин. — М., 2005; Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского союза. Вопросы истории и теории. — М., 2010; Топорнин Б.Н. Европейское право. — М., 1998.

2 В этом отношении см. также: Марусин И.С. О мерах по обеспечению исполнения государствами—членами ЕС своих обязательств в рамках Европейского союза // Правоведение. 2000. № 4. С. 149—158.

3  Opinion 1/91. First EEA Case. [1991] ECR 6079.

4 Стоит отметить, что взаимоотношения между Советом и Европарламентом в настоящее время вполне сопоставимы с взаимодействием верхней и нижней палат двухпалатного парламента.

5 О Суде ЕС см., например: Марченко М.Н. Европейский суд справедливости — основной носитель судебной власти в Европейском союзе // Вестн. Московского университета. 2006. № 2. С. 69—81; Марусин И.С. Процессуальный порядок рассмотрения дел в Суде Европейских Сообществ // Правоведение. 2004. № 1. С. 131—143.

6 Case № 26/62 van Gend en Loos [1963] // European Court Reports 3.

7 Case № 106/77 Simmental [1978] // European Court Reports 629.

8 О Европейской комиссии см., например: Бирюков М.М. «Конституция для Европы» и реформирование на ее основе Европейской комиссии и судебной системы Европейского союза // Журнал российского права. № 8. С. 128—143.

9 Правовую основу контрольных функций Еврокомиссии образует положение, согласно которому государства—члены ЕС должны «предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из договоров ЕС (как ДЕС, так и ДПФЕС) или из действий, предпринятых институтами Союза» (п. 3 ст. 4 ДЕС).

10 До вступления в силу Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 года юрисдикция Суда ЕС распространялась лишь на Договор о Европейском сообществе (т. е. нынешний ДПФЕС). О Лиссабонском договоре см., например: Кембаев Ж.М. Лиссабонский договор: новый этап в развитии европейской интеграции // Московский журнал международного права. 2008. № 4. С. 180—194.

11 Так, 12 июля 2005 г. Франция была вынуждена оплатить единовременно сумму в размере 20 млн евро, а также штраф — 57 761 250 евро в полугодие, взимаемый до тех пор, пока эта страна надлежащим образом не обеспечит контроль над деятельностью по рыболовству, урегулированной специальным регламентом ЕС. См.: Case № 304/02 Commission v French Republic (2005) // European Court Reports I-06263; 10 января 2008 г. на Португалию был наложен ежедневный штраф в размере 19 392 евро по причине неполной трансформации Директивы 89/665/ЕЭС относительно процедур рассмотрения споров в области заключения контрактов для государственных нужд. См.: Case № 70/06 Commission v Portugal (2008) // European Court Reports I-00001.

12 Joined Cаsеs № С-6/90 and С-9/90 Francovich аnd Bonifaci v Italian Republic (1991) // European Court Reports I-5357.

13 Топорнин Б.Н. Указ. раб. С. 269—270.