Юридическая ответственность муниципального образования: проблемы теории и практики [1]

УДК 342.55
Д.Б. СЕРГЕЕВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова
 
Динамичное развитие муниципального права, его важность для обеспечения демократичного характера нашего государства, принятие в 1993 году Конституции РФ и в 1995 и 2003 годах федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, их неоднократные изменения стали причиной появления большого количества исследований, посвященных местному самоуправлению в целом и ответственности муниципальных органов и должностных лиц в частности[2]. В юридической науке все чаще стал встречаться термин «муниципально-правовая ответственность»[3]. 
 
В федеральных законах от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2005; далее — Закон № 154-ФЗ) и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.11.1007; далее — Закон № 131-ФЗ)  не употребляется такой термин, как «ответственность муниципального образования», несмотря на то, что по отношению к другому общеродовому явлению понятие «ответственность государства» употребляется очень часто как в законодательстве, так и в юридической науке. Можно предположить, что это произошло из-за негативного отношения к идее внести в Закон № 154-ФЗ институт банкротства муниципальных образований[4]; такое негативное отношение перешло и на институт ответственности субъектов права в этом акте в целом.
Правовая ответственность муниципального образования рассматривается юридической наукой вне гражданского права очень редко. Как правило, в исследованиях юридической ответственности в сфере местного самоуправления говорится о юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Встречаются и другие подходы. Например, А.С. Борисов считает возможным употреблять такое понятие, как «ответственность местного самоуправления»[5], несмотря на то, что в соответствии со ст. 1 Закона № 131-ФЗ местное самоуправление — это основа конституционного строя Российской Федерации, форма осуществления народом своей власти, а в случаях, установленных законами, — самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление как основа конституционного строя, форма осуществления народом своей власти или самостоятельное решение населением вопросов местного значения не может нести ответственности. А.С. Борисов мог бы в статье отметить, что у него другое, отличное от законодателя понимание местного самоуправления, но это не было сделано.
Другой причиной такого положения вещей можно признать отсутствие крупных исследований в российском муниципальном праве такого института, субъекта права и очень сложного явления, как муниципальное образование. Соответствующие вопросы затрагиваются вскользь в учебниках муниципального права или при изучении других институтов муниципального права, например, местного сообщества. За последнее время лишь автор настоящего исследования[6] и П.А. Астафичев[7] заинтересовались проблемами, связанными с муниципальным образованием. Индифферентное отношение к этой проблеме кажется странным по сравнению с теорией права и государственным правом, в которых государство изучается уже столетия, если не тысячелетия.
В гражданском праве, в отличие от муниципального, был заложен другой подход: законодателем признавался институт гражданско-правовой ответственности муниципального
образования. Согласно ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Кроме того, в соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Несмотря на это, некоторые ученые указывают в качестве субъекта ответственности по гражданскому праву в сфере местного самоуправления только муниципальные органы[8].
Существует и финансово-правовая ответственность муниципальных образований. В соответствии со ст. 290 Бюджетного кодекса РФ  невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет помимо других санкций изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Разумеется, эти деньги взыскиваются не с конкретного лица, принявшего соответствующее незаконное решение, а с казны муниципального образования. Несмотря на это, упоминание о финансово-правовой или бюджетно-правовой ответственности муниципального образования встречается очень редко. Например, И.А. Алексеевым и С.Е. Чанновым при перечислении отраслевых видов ответственности в сфере местного самоуправления эта разновидность ответственности не упоминается[9], а по мнению Н.Н. Черногора, муниципальное образование может нести только государственно-правовую и гражданско-правовую ответственность[10].
Можно сделать очевидный вывод, что субъектом юридической ответственности, безусловно, является муниципальное образование, когда происходит взыскание денежных средств с муниципальной казны. Однако это не исключает юридической ответственности муниципального образования в прочих случаях, в том числе и тех, которые законодателем в законах № 154-ФЗ и 131-ФЗ называются «ответственностью органов местного самоуправления» или ответственностью должностных лиц местного самоуправления».
При рассмотрении вопроса о соотношении между юридической ответственностью муниципальных органов и должностных лиц и правовой ответственностью муниципальных образований возможны следующие подходы: первый — это признание того, что если юридическую ответственность несут органы местного самоуправления и их должностные лица, то правовую ответственность несет и соответствующее муниципальное образование; второй — юридическая ответственность муниципального образования наступает только в том случае, если правовая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц  приобретает такой характер, когда местное сообщество теряет все или многие из возможностей осуществлять местное самоуправление.
На первый взгляд признание того, что если юридическую ответственность несут органы местного самоуправления и их должностные лица, то правовую ответственность несет и соответствующее муниципальное образование, является сомнительным, поскольку законодатель не устанавливает неблагоприятные последствия для последнего. Однако такой вывод можно сделать только в отношении классической негативной юридической ответственности, которую в данном случае можно назвать прямой. Учитывая сложный характер взаимоотношений между муниципальным образованием и его органами и должностными лицами, можно отметить, что возникает и косвенная ответственность муниципального образования. Эта ответственность носит производный характер от классической прямой ответственности, поскольку, хотя законодатель ее формально и не устанавливает, она возникает как следствие привлечения к классической ответственности и наличию правовых и иных отношений между привлеченным к ответственности органом местного самоуправления или его должностным лицом и соответствующим муниципальным образованием. Также в качестве аргумента существования юридической ответственности муниципального образования при правовой ответственности его органов или должностных лиц можно привести то, что последние самостоятельны иллюзорно, действуют от имени муниципального образования и ответственность представляющего влечет неблагоприятные последствия для представляемого. Последнее является не просто ущербом, но и юридической ответственностью муниципального образования вследствие публично-правового характера отношений. Муниципальное образование несет ответственность за деятельность своих органов и должностных лиц не только перед теми, кому был непосредственно нанесен вред, как это предусмотрено в гражданском праве, но и перед соответствующим местным сообществом, каждым его членом, отвечая за то, как осуществляется местное самоуправление.
В качестве примера можно рассмотреть такую разновидность косвенной ответственности, как диффамационная ответственность, так как любое привлечение к юридической ответственности органа местного самоуправления или его должностного лица означает наличие сбоев в работе соответствующего муниципального образования, в частности, недостаточный контроль за работой органов и должностных лиц. Привлечение к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц наносит ущерб деловой репутации соответствующего муниципального образования. Однако нельзя исключать возможности проблем  с признанием института диффамационной ответственности и юридического характера этой ответственности. Но если признается юридической ответственностью такое умаление чести и достоинства субъекта права, как объявление выговора работнику или наряда вне очереди военнослужащему[11], которое можно признать прямой правовой диффамационной ответственностью, то возможно существование и косвенной диффамационной юридической ответственности — нанесение ущерба деловой репутации муниципального образования вследствие привлечения к ответственности его органов и должностных лиц.
Безусловно, привлечение органов местного самоуправления и их должностных лиц  к видам юридической ответственности, влекущим за собой досрочное прекращение полномочий, приведет к таким неблагоприятным последствиям для муниципального образования, как  незапланированные расходы на проведение внеочередных выборов или проведение конкурса на замещение должности муниципального служащего. Это также можно рассматривать как косвенную юридическую ответственность муниципального образования, которую оно несет как следствие незаконных действий или бездействия его органов или должностных лиц в дополнение к косвенной диффамационной ответственности.
Если придерживаться подхода, при котором юридическая ответственность муниципального образования наступает только в том случае, если правовая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц приобретает такой характер, когда местное сообщество теряет все или многие из возможностей осуществлять местное самоуправление, то в качестве примера можно привести временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных ст. 75 Закона № 131-ФЗ, согласно которой отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если:
— вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
— при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.
Положения п. 4 ст. 75 Закона № 131-ФЗ позволяют временной финансовой администрации разрабатывать изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год и представлять их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации. Фактически это приостановление осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, поскольку все вопросы, требующие расходов из его бюджета, будут решаться с согласия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Это разрешение будет оформляться через внесение поправок в соответствующий местный бюджет. Ни о какой самостоятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц в данном случае говорить не приходится, и неблагоприятные последствия наступают не для отдельных органов и должностных лиц, а для всего соответствующего муниципального образования.
Следует также отметить, что концепция ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, заложенная в федеральном законодательстве, не отвечает на такие вопросы, как:
— почему представительный орган муниципального образования не несет ответственности за незаконные действия главы соответствующего муниципального образования, избранного из состава данного органа, имея при этом возможность отстранить его от должности в соответствии с подп. 4 п. 6 ст. 36 Закона № 131-ФЗ?
— почему глава муниципального образования не отвечает за незаконное правотворчество представительного органа соответствующего муниципального образования, если у этого должностного лица есть право отклонить нормативный правовой акт, принятый данным органом согласно п. 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, что влечет за собой неподписание, неопубликование этого документа и невступление его в силу, если этот аналог права вето не будет преодолен не менее чем двумя третями от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования?
Представляется, что эти вопросы исчезнут сами собой, если федеральный законодатель создаст более удачный механизм взаимоконтроля органов и должностных лиц местного самоуправления за законностью принимаемых ими актов и решений. Эффективность действия данного механизма увеличится, если к юридической ответственности будет привлекаться не отдельный орган, а муниципальное образование в целом, т. е. не только тот, кто принял соответствующий незаконный акт, но и допустившие это в муниципальном образовании.
В заключение необходимо отметить, что наука муниципального права только приступает к изучению института юридической ответственности муниципального образования и настоящее исследование скорее ставит вопросы в этой сфере и предлагает различные пути их разрешения, а не дает безапелляционные ответы.
 
Библиография
1 Публикация подготовлена при информационной поддержке КонсультантПлюс.
2 См.: Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и его виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6; Кочеткова Н.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6; Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000. № 1; Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006; Соловьев С. Механизм ответственности глав муниципальных образований // Законность. 2003. № 8; Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). — М., 2006; Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5 и др.
3 См.: Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1; Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2005; Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2006.
4 См.: Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Науч.-практ. коммент. / О.В. Берг, А.А. Сергеев. — М., 2002. С. 277.
5 См.: Борисов А.С. Указ. ст. С. 12—17.
6 Сергеев Д.Б. Понятие и сущность муниципального образования: противоречия в российском законодательстве // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. — Петропавловск-Камчатский, 2004. С. 85—88.
7 Понятие, правовой статус и виды муниципальных образований в современной России: теоретико-методологические основы, опыт правового регулирования // Современные проблемы экономики, политики и права. 2007. № 1. Элект. издание. http://www.sprepp.ru/1_2007/5.php. Откр. доступ (по сост. на 18 апреля 2008 г.).
8 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. — М., 2004. С. 241.
9 См.: Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 63; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. С. 241.
10 См.: Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 85.
11 См.: Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. для вузов. — М., 2005. С. 706.