Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов муниципального уровня

УДК 342.53:342.55 

Страницы в журнале: 38-41

Р.С. МАРКУНИН,

аспирант кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии

Рассматривается институт юридической ответственности в отношении представительных органов власти и депутатов муниципального уровня. Анализируются проблемы в данной сфере, делается вывод о необходимости выработки правовых мер борьбы с неправомерной деятельностью в аппарате представительных органов. Предлагается подход к решению вопросов в виде внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: представительный орган, депутат, юридическая ответственность, отзыв, депутатская этика.

Legal liability is representative bodies and members of the municipal level

Markunin R.

The institute of legal responsibility concerning representative bodies of the power and deputies of municipal level is considered. Problems in the given sphere are analyzed, the conclusion about necessity of development of legal measures of struggle against wrongful activity for the device of representative bodies becomes. The approach to the decision of questions in the form of entering of respective alterations into the current legislation is offered.

Keywords: a representative body, the deputy, the legal responsibility, comment, parliamentary ethics.

Под системой муниципальных институтов представительной демократии понимается единство взаимосвязанных выборных органов и избираемых должностных лиц муниципальной власти и определяющих их организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивает решение вопросов местного значения в соответствии с волей и интересами местного сообщества[1]. Представительные органы занимают в этой системе особое положение, выступая организационно-правовым воплощением народного представительства на уровне местного самоуправления.

Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в ответственности перед государством и населением. Тем самым обеспечивается охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом.

В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность. Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей. Так, регламент привлечения к уголовной ответственности определяется нормами уголовного права, к материальной — нормами трудового права и т. п.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон № 131-ФЗ).

В последнем случае речь идет об ответственности органов местного самоуправления как обычного субъекта права в рамках гражданского или административного законодательства.

Что касается института ответственности перед населением, то его должная регламентация на муниципальном уровне имеет особую важность. Депутат, будучи выборным должностным лицом представительного органа местного самоуправления, предпринимающим в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь негативные последствия, должен помнить об опасности применения мер ответственности в отношении него за данную деятельность.

В качестве формы ответственности в федеральном законодательстве предусмотрен лишь отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основаниями отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке[2].

О возможности существования иных оснований и форм ответственности говорится в п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ, где закреплено, что уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, при принятии устава муниципального образования непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяют формы ответственности выборных лиц, включая введение института отзыва депутата. Так, согласно Уставу муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29.11.2005 № 15/01 «основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке» (п. 2 ст. 7) и «в случае совершения депутатом действий (бездействия), противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, Уставу (Основному Закону) Саратовской области, закону Саратовской области, настоящему Уставу, решениям Энгельсского городского Совета депутатов, факт совершения которых установлен решением суда, депутат может быть отозван избирателями» (п. 1 ст. 51).

Помимо отзыва депутата, других мер ответственности перед населением федеральное законодательство не предусматривает. Как и не предполагает иных оснований привлечения к ответственности. Конечно, в законе невозможно дать исчерпывающий и закрытый перечень оснований и мер ответственности, однако закрепить основные положения, от которых в дальнейшем будут отталкиваться местные органы представительной власти, вполне возможно. Такими основаниями могут быть непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа, неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов или комиссий, например, необоснованно затянутая разработка проекта бюджета.

Отзыв же должен стать крайней мерой, применяемой к депутату. Помимо него необходимо предусмотреть и более мягкие санкции: коллективное порицание депутата, замечание ему со стороны представительного органа и доведение этого факта до избирателей через средства массовой информации. А к отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия.

Говоря об ответственности, следует сказать и о той, которую несут депутаты, члены выборного органа местного самоуправления за нарушение депутатской этики; данная дисциплинарная ответственность также не регулируется федеральным законодательством. Как правило, конкретные дисциплинарные меры содержатся в уставах и регламентах местного уровня власти. Так, в п. 3.1.23 Регламента Саратовской городской думы (утв. решением Саратовской городской думы от 24.02.2000 № 42-404) содержится следующее: «Выступающий в Думе не вправе нарушать правила этики — употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а при повторном нарушении лишает его права выступления в течение всего заседания».

Считаем, что на местном уровне необходимо закреплять дополнительные меры дисциплинарного характера, такие как лишение депутата текущего премирования, наложение денежного штрафа. Данные меры повысят уважение представителей власти к своей работе и уровень культуры по отношению к своим коллегам. Ведь депутат является, по сути, эталоном правосознательного гражданина, воплощающего в себе все лучшие качества, которые присущи членам современного общества.

Ответственность представительного органа власти местного управления перед государством выражается в применении роспуска, механизм которого закреплен в ст. 73 Закона № 131-ФЗ. Данный вид ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий. Непосредственным основанием ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством является нарушение законов и уставов муниципальных образований.

Считаем, что институт роспуска представительного органа власти может быть эффективным инструментом в качестве меры ответственности не только перед государством, но и перед населением муниципального образования. В связи с этим необходимо увеличить число субъектов, обладающих полномочиями принимать решения о роспуске соответствующего органа, а именно следует предоставить это право непосредственно жителям конкретного муниципального образования, в пределах которого представительный орган осуществляет свои функции. Основанием для роспуска данного органа власти жителями муниципального образования может служить утрата доверия. Ведь поддержка политики представительных органов населением муниципального образования является обязательным составляющим элементом их функционирования и в случае утраты этого доверия дальнейшая деятельность органов власти будет противоречить самой сути представительства.

Такие изменения в институте роспуска позволили бы обогатить сферу участия граждан в осуществлении власти. На практике представительные органы муниципальных образований распускаются нечасто. Это в полной мере согласуется с характером и предназначением роспуска как крайней и наиболее жесткой мерой государственного принуждения, которая должна быть адекватной совершенному правонарушению. При этом все сомнения в необходимости и целесообразности роспуска следует толковать в пользу успешного функционирования соответствующего публично-территориального образования.

Подводя итог, следует сказать, что сегодня вопросы ответственности на уровне муниципальных образований не имеют достаточной нормативно-правовой базы, из чего следует, что размытость механизма применения мер ответственности, отсутствие санкций и самое главное — правовой базы приводит к самоуверенности в своей безнаказанности народных избранников, которая провоцирует различные нарушения. Меры по повышению эффективности механизма ответственности крайне важны, так как разработка на должном уровне института ответственности в отношении депутатов и представительных органов — залог эффективной работы, поддержания должного уровня профессионализма в их деятельности.

Библиография

1 См.: Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты. — Ростов н/Д, 2010. С. 75.

2 См.: Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления. — СПб., 2005. С. 64.