Юридическая природа правовых актов управления

УДК 340.131.2

Страницы в журнале: 14-17 

А.В. СМИРНИКОВ,

соискатель кафедры правосудия и процессуального права  Саратовского государственного социально-экономического университета

Анализируются различные дефиниции актов управления, на основе которых автором выработано собственное определение исследуемого явления. Проводится отграничение административных актов от иных правовых актов, издаваемых государственными органами.

Ключевые слова: акт управления, требования, органы государственной власти, юридическая сила административного акта.

The legal nature of legal certificates of management

Smirnikov A.

Different definitions of acts of management, based on which the author worked out its own definition of the phenomenon. Delimitation of administrative acts performed by other legal acts issued by public authorities.

Keywords: the act of governance, requirements, public authorities, the legal validity of an administrative act.

В  современной правовой действительности большую роль в жизни общества и государства играют правовые акты управления (административные акты). Именно они претворяют в жизнь политику государства, реализуют функции его органов, проявляют сущность права; с их помощью закрепляются гарантии эффективного решения задач экономического, политического, социального развития, устанавливается строгий правовой порядок.

Правовые акты являются наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, определяющих правовую базу деятельности различных субъектов. Основное призвание административных актов — юридически оформлять деятельность субъектов, обозначать этапы этой деятельности, информировать о соответствующих юридических решениях. Правовые акты управления выступают базовой юридической формой осуществления государственного управления, в том числе реализации исполнительной власти. Еще Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов отмечали, что акт государственной администрации является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности[1].

Административные акты относятся к числу важнейших средств проведения в жизнь социально-экономического, правового и политического курса государства. И от их качества, четкой организации исполнения, рационального сочетания с другими средствами управления во многом зависят успехи в государственном, хозяйственном и социально-культурном развитии.

В законодательстве Российской Федерации до настоящего времени отсутствует точное определение понятия правового акта управления, поэтому в науке предпринимаются многочисленные попытки сформулировать исследуемую дефиницию. Так, Б.В. Россинский рассматривает правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности[2].

О.Г. Строкова предлагает воспринимать правовой акт органов управления как создаваемый на основе и во исполнение закона словесно-письменный документ, содержащий в себе одностороннее государственно-властное волеизъявление управомоченного субъекта (государственного органа, должностного лица), принимаемый в процессе исполнительно-распорядительной деятельности и призванный регулировать отношения в сфере государственного управления[3].

Р.Ф. Васильев определяет правовой акт управления как властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия[4].

А.П. Коренев предлагает следующую дефиницию: правовой акт управления — это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой[5].

Под административным актом в научной литературе небезосновательно предлагается понимать «особый вид официальных, подзаконных, регулирующих, юридически властных, односторонних действий-волеизъявлений исполнительно-распорядительного характера, осуществляемых уполномоченными субъектами органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в пределах установленной нормативными актами компетенции и в соответствии с определенными управленческими процедурами, для достижения целей управления, решения его задач и выполнения управленческих функций»[6].

Т.Е. Кучерова отмечает, что правовой акт управления — это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти[7].

Представляется верной высказанная в российской юридической литературе точка зрения, согласно которой административный правовой акт — это форма исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органами исполнительной власти, либо юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке[8].

Правовые акты управления выполняют свое предназначение только тогда, когда они находят применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, т. е. полностью соответствовать целям, задачам и функциям органов исполнительной власти.

Под юридической силой правового акта управления понимается «реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован»[9]. Существенным условием юридической силы правового акта выступает его соответствие установленным требованиям.

Общим требованием ко всем правовым актам управления является требование законности, означающее, что правовые акты управления должны соответствовать закону и правовым актам вышестоящих органов исполнительной власти. В сфере реализации государственной власти определены следующие требования к принятию правовых актов управления: они должны приниматься уполномоченными на то органами и должностными лицами по вопросам и в пределах их компетенции в установленном порядке без какого-либо нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Требования, предъявляемые к правовым актам управления:

— установленная форма и обязательные реквизиты (наименование органа, издавшего акт, и вида акта, его название);

— дата подписания или утверждения акта и его номер;

— наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт;

— четкость структуры нормативного правового акта, обеспечивающая логическое развитие темы правового регулирования;

— надлежащие формат, шрифт, расположение текста, официально-деловой стиль, грамотность изложения и т. д.

Правовые акты управления в системе законодательства Российской Федерации имеют свои особенности и общие характерные черты:

1) правовые акты имеют юридическую природу правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности;

2) акты обладают государственно-властным характером и обязательны для исполнения в отношении того круга лиц, кому они адресованы;

3) исполнение актов управления гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства;

4) по своей юридической силе правовые акты имеют подзаконный характер. Это означает, что они могут быть изданы уполномоченным на это должностным лицом или органом исполнительной власти, а также органом местного самоуправления в соответствии и на основании Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов с целью обеспечения их исполнения;

5) они устанавливают обязательные правила поведения либо регулируют конкретные отношения. Выполнение содержащихся в них предписаний влечет за собой наступление определенных юридических последствий — возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений;

6) правовые акты должны носить творческий характер, поскольку содержащиеся в них предписания направлены на оптимальное решение управленческих вопросов. Для достижения этого требования необходимы творческий подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных;

7) административные правовые акты управления издаются в одностороннем порядке. При издании межведомственных управленческих актов следует говорить о выражении коллективной воли субъектов управления[10].

Акт государственного управления — это всегда письменный официальный документ. В Федеральном законе от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» официальный документ определяется как документ, принятый органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящий обязательный, рекомендательный или информационный характер. Следовательно, официальность правового акта управления проявляется в том, что он принимается от имени органа государственного управления[11].

Рассматривая сущность административных актов, нельзя оставить без внимания вопрос об их отличии от иных правовых актов, издаваемых органами государственной власти.

Правовые акты управления могут применяться субъектами управления на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (распоряжений, предписаний) вышестоящих субъектов управления, обладающих в пределах своей компетенции правом давать предписания, обязательные для исполнения подчиненными им органами и должностными лицами. В этом заключается их основное отличие от судебных актов, которые выносятся судами, а последние, в свою очередь, независимы и подчинены только закону. Вместе с тем акты высших судебных инстанций обязательны для должностных лиц органов исполнительной власти, принимающих правовые акты управления.

От актов прокуратуры (протеста, представления, постановления, предостережения) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон, в то время как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Анализ юридической природы правового акта управления позволил нам выработать собственную дефиницию исследуемого понятия: акт управления — это одностороннее властное волеизъявление государственных органов и их должностных лиц, являющееся результатом управленческой деятельности, выражаемое в форме официального документа, содержащего нормативно-правовые предписания, призванные регулировать отношения в сфере государственного управления.

Библиография

1 См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: учеб. пособие. — Екатеринбург, 1999. С. 8—10.

2 См.: Россинский Б.В. Административное право. Вопросы и ответы: учеб. пособие для вузов. — М., 2000. С. 164—165.

3 См.: Строкова О.Г. Приказ как особая разновидность правового акта (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2007. С. 8—9.

4 См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). — М., 1987. С. 139—140.

5 См.: Коренев А.П. Административное право России. — М., 2000. С. 194.

6 Токарев О.В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2001. С. 11.

7 См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 19.

8 См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ. — М., 2001. С. 56.

9 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. — М., 2002. Т. II. С. 280.

10 См.: Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс». 2009.

11 См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие. — М., 1999. С. 17.