Юридические гарантии и особенности ограничения прав граждан на земельные участки

УДК 349.412

Страницы в журнале: 61-65

А.С. Фучко,

аспирант Сибирского университета потребительской кооперации Россия, Новосибирск sandro987@yandex.ru

Рассматривается понятие гарантий прав граждан на земельные участки. Анализируется практика Конституционного Суда РФ, исследуются особенности ограничения земельных прав, доказывается целесообразность закрепления рамочной модели определения видов разрешенного использования земельных участков. Обосновывается позиция о том, что нормотворческая самостоятельность органов местного самоуправления в урегулировании рассматриваемых вопросов должна быть сведена к минимуму.

Ключевые слова: земельный участок, гарантии прав, граждане, ограничение прав, судебная практика, органы местного самоуправления, полномочия.

Юридическая наука не содержит, пожалуй, иной категории, которая бы так часто применялась и вместе с тем обладала бы настолько широкой семантической формой, что в нее вкладывается самое разное содержание. Эта категория — гарантии [1]. Само понятие «гарантии» распространено в различных областях деятельности людей достаточно широко. Подобная многозначность термина неизбежно сказывается на многоликости его существования в юридической науке, которая далеко не всегда оперирует этим понятием в строго юридическом его значении. Но невозможно обеспечить эффективность юридической нормы, не учитывая закономерностей тех социальных сфер и процессов, в пределах которых указанная норма действует [13].

Гарантии в праве — достаточно широкое понятие. Гарантии отражены и в положениях национального права (государственного права, трудового права и др.), и в нормах международного права.

Конституционные гарантии прав граждан на земельные участки нашли свое закрепление в Основном законе — Конституции РФ. В настоящее время в России на федеральном уровне решения Конституционного Суда РФ  играют важнейшую роль в обеспечении конституционной законности, основных прав и свобод человека и гражданина, что придает особую значимость конституционным гарантиям прав.

Решения КС РФ оказывают безусловное влияние на развитие конституционного права [2]. Так, Судом при принятии определения от 22.11.2012 № 2139-О [8] была рассмотрена жалоба гражданина, который оспаривал конституционность примененного судами в его деле п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», закрепляющего право собственников зданий, строений, сооружений, находившихся ранее в государственной или муниципальной собственности, приобрести до 1 июля 2012 г. земельные участки, на которых указанные объекты расположены, на льготных условиях.

В частности, КС РФ указал, что из содержания п. 1 ст. 2 названного федерального закона следует, что субъектами применения льготного порядка расчетов за приватизируемые земельные участки выступают собственники зданий, строений, сооружений, находившихся ранее в государственной или муниципальной собственности [6]. Положения этого пункта, учитывающие особенности предшествующей приватизации недвижимого имущества, не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, который к указанной категории лиц не относится.

Познавательно также и определение КС РФ от 22.11.2012 № 2099-О [9]. Гражданином М.В. Соловьевым оспаривалась конституционность примененного судами в деле с его участием абз. 2 п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ.

По мнению заявителя, эта норма, как позволяющая лишать собственника имущества, не соответствует статьям 18, 19 (части 1 и 2), 35 (части 1—3), 45 (ч. 1) и 46 (ч. 1) Конституции РФ. КС РФ определил, что оспариваемое заявителем законоположение само по себе какие-либо конституционные права граждан не нарушает.

Таким образом, несомненной является значимость рекомендаций законодателю в области принятия законодательных актов и общего содержания нормативных решений, которые могут даваться КС РФ. Положения нормативного характера, которые содержатся в указанных рекомендациях, в последующем часто воплощаются в текстах законодательных актов.

Исходя из норм ч. 1 ст. 36 Основного закона право на землю является одним из важнейших конституционных прав гражданина России. Право гражданина Российской Федерации на земельные участки следует охарактеризовать специфическим объектом — земельным участком или его частью. Юридическая литература не пришла к единому мнению относительно понятия «земельный участок», по этому поводу идут споры [7].

Сам земельный участок как объект недвижимости рассматривается в гражданском праве. Но для земельного права существенным фактором выступает принадлежность земельного участка к природному объекту, природным ресурсам. Ведь Земля — это среда обитания человека, включающая в себя земную и воздушную оболочки земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный мир и растительный мир. Под термином «земля» надо понимать и часть земной коры, ее поверхностные слои, непосредственно расположенные над недрами, в пределах территории суверенитета государства [14]. Понятие «земля» отлично от термина «земельный участок», который подлежит применению в российском земельном законодательстве.

Анализ правоприменительной практики позволяет утверждать, что способность части недвижимой вещи быть объектом имущественных правоотношений, как правило, ниже такой способности, существующей для вещи целиком. Число договорных конструкций, применимых к отношениям по поводу части земельного участка, на сегодняшний день минимально.

Часть земельного участка не может быть объектом права собственности. Лицо, владеющее земельным участком на праве собственности, не является собственником его части, иначе пришлось бы предположить, что собственник обладает данным титулом в отношении и вещи, и ее части, т. е. наделен одним титулом дважды. Судебная практика подтверждает, что нельзя быть собственником лишь части сформированного и прошедшего кадастровый учет земельного участка[1]. Другое лицо также не может быть собственником части земельного участка, поскольку это не согласуется с законом.

Согласно ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений являются части земельного участка. Законодательство прямо не называет их объектами гражданских прав. Однако коль скоро части земельного участка могут быть объектами правоотношений, основанных на сделках, т. е. гражданских правоотношений, неизбежно приходится считать их объектами чьих-то гражданских прав. Из норм действующего законодательства следует, что рассмотрение части земельного участка в качестве объекта гражданских прав прямо связано с конструкциями аренды, сервитута и залога. Нельзя не отметить закономерности, со всей отчетливостью проступающей сквозь массив законодательных актов, содержащих нормы гражданского права: нормы о возможности частей земельных участков быть объектами конкретных субъективных имущественных прав отражены в различных федеральных законах, но только не в Гражданском кодексе РФ. Последнее означает, что рассмотрение части вещи (земельного участка) как объекта гражданских прав плохо согласуется с концепцией, на которой основан подход разработчиков кодифицированного закона.

Рассмотрение части земельного участка в качестве объекта гражданского права является вынужденной уступкой законодателя, отходом от юридической теории к экономической практике. Неделимая без проведения специальных, регламентированных государством процедур вещь (земельный участок, прошедший кадастровый учет) в действительности является делимой, причем «фактические» части такой вещи являлись и являются объектами сделок о передаче имущества в пользование.

Пункт 2 ст. 26 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дает основания утверждать, что часть земельного участка может быть передана в аренду и что соответствующий договор требует регистрации (если он заключен на срок не менее года).

Судебная практика признает объектами гражданских прав не только части земельных участков, прошедшие кадастровый учет. Обращая внимание на содержание приведенной выше нормы п. 2 ст. 26 указанного федерального закона, ФАС Поволжского округа по одному из дел подчеркнул, что присвоение кадастрового номера части земельного участка не обязательно для того, чтобы иметь возможность на законных основаниях передать ее в аренду [12].

Как видится, то, каким способом будет осуществлена индивидуализация передаваемой части земельного участка в договоре аренды, заключенном на срок менее года, или бессрочном договоре, юридически безразлично, главное, чтобы с учетом его содержания (текстового или графического) можно было точно установить (индивидуализировать) не только площадь, но и координаты части земельного участка на местности. Постановка части земельного участка на кадастровый учет для того, чтобы считать его объектом гражданского права (субъективного права аренды), по нашему мнению, не требуется. Часть земельного участка становится объектом права аренды с момента, когда можно констатировать заключенность соответствующего договора.

Подчеркнем, что судебная практика по данному вопросу не устоялась. Есть диаметрально противоположные примеры, относящиеся к современному периоду (который можно условно отсчитывать с момента появления государственного кадастра недвижимости), когда части земельных участков рассматриваются юрисдикционными органами как объекты гражданских прав при условии их постановки на учет в кадастре недвижимости [11]. Налицо необходимость упорядочить правоприменительную практику. Сделано это может быть либо на основании акта официального толкования права (что в принципе допустимо), либо путем уточнения содержания законодательства (что объективно предпочтительнее).

Таким образом, во-первых, анализ норм законодательства позволяет утверждать, что часть земельного участка может являться объектом права аренды, но не может являться объектом права залога (ипотеки) и права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута). Указание в законодательстве об ипотеке на возможность залога части земельного участка следует исключить.

Во-вторых, возможность передачи части земельного участка в аренду напрямую не связывается законодателем с его постановкой на кадастровый учет. Часть земельного участка становится объектом права аренды с момента появления возможности констатировать заключенность договора аренды, в том числе определить координаты границ соответствующей части участка.

В-третьих, требуется унификация правоприменительной практики, выработка согласованных норм законодательства по вопросу об условиях передачи части земельного участка в аренду. Такая унификация будет наиболее эффективной, если в ЗК РФ ввести прямое указание на то, что часть земельного участка может быть объектом права аренды, если договор позволяет точно установить координаты границ такой части. При этом договор аренды на срок не менее года может быть заключен лишь при условии прохождения такой частью процедуры кадастрового учета.

С.А. Габучева указывает на три составляющие публичного интереса ограничения земельных прав собственников: экологическую, экономическую и социальную.

Экологический интерес определяется направлением:

а) на сохранение благоприятной для жизни, здоровья людей и общего развития общества качества окружающей среды, в том числе земли как одного из ее компонентов;

б) на рациональное использование и равноправие в доступе к земле как природному ресурсу [3].

Экономический интерес связывается с урегулированием использования земельных ресурсов и направлен:

а) на перераспределение, учет земель, взимание платежей за землю;

б) экономически обоснованное распределение доходов от использования земель.

Социальный интерес определен правами и свободами человека и гражданина в сфере охраны и использования земель, он имеет своим направлением:

а) сохранение жизни людей и предотвращение негативных (вредных) воздействий на здоровье людей;

б) обеспечение участия населения в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

в) обеспечение равенства граждан при доступе к приобретению земельных участков в собственность из земель, которые находятся в государственной и муниципальной собственности [4, с. 35].

Как утверждает С.А. Габучева, в пп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ названы не все элементы публичной (государственной) заинтересованности в ограничении земельных прав собственников земельных участков. Учитывая это, надо не забывать и такие важные составляющие публичного интереса, как обеспечение обороноспособности страны, территориальной независимости и целостности нашего государства.

Известно, что одним из общетеоретических признаков государства является наличие определенной территории1. Степень участия земельных участков в имущественном обороте, процедура и условия приватизации публичных земель, наличие возможности предоставления иностранцам прав собственности на земельные участки в России, порядок изъятия земельных участков в целях удовлетворения публичных нужд — эти и другие вопросы управления публичной земельной собственностью относятся к компетенции государства и контролируются им.

Экономические интересы государства относительно ограничения земельных прав определяются не только факторами, которые отмечались С.А. Габучевой, но и необходимостью экономически обоснованного эффективного использования земельных ресурсов в качестве территориальной (пространственной) основы хозяйственной, экономической деятельности на территории России1. Еще известный дореволюционный правовед К.П. Победоносцев отмечал, что ограничения права собственности обуславливаются как юридической, так и экономической природой имущества или же определенными экономическими потребностями нашего общества [10, с. 533].

Социальные интересы в области ограничения земельных прав собственников вызваны обеспокоенностью общества, государства сохранением качественных свойств земли для будущих поколений.

Конечно же, важным ограничительным фактором и причиной вмешательства государства в земельно-правовые правоотношения выступает обеспокоенность общества и государства относительно надлежащего исполнения землепользователями экологической обязанности, недопущения ими ухудшения состояния окружающей среды. Научно-технический прогресс, бурные изменения в области экономики, техники и технологических процессов могут повлечь кризисную ситуацию во взаимоотношениях человека, общества и природы, привести к непредсказуемым отрицательным последствиям, гибели всей человеческой цивилизации.

Итак, проведенный анализ показал следующее:

1. Необходимо установить единые (базовые) правовые основы определения полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений.

2. Целесообразно закрепление на федеральном уровне некой рамочной модели определения видов разрешенного использования земель. На это направлены нормы ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, в которых предусмотрено утверждение классификатора видов разрешенного использования, и ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, в которых закреплен состав и виды территориальных зон.

Поскольку установлением видов разрешенного использования затрагиваются как конституционные права правообладателей земельных участков, так и конституционные гарантии охраны земли как достояния всенародного значения, нормотворческая самостоятельность органов местного самоуправления в урегулировании указанных вопросов должна быть сведена к минимуму. Представляется, что в идеале роль муниципалитетов должна заключаться в присвоении той или иной территории населенного пункта статуса определенной на федеральном уровне территориальной зоны с возможностью осуществления закрепленных на федеральном уровне видов хозяйственной деятельности, причем такие виды деятельности должны быть закреплены в общей форме, путем указания родовых признаков, а не конкретных объектов, которые можно или нельзя возводить на соответствующих земельных участках. Кроме того, в ведении муниципалитетов следует сохранить определение предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 38 ГрадК РФ). Указанная модель, в которой «позитивная» часть градостроительного регламента (разрешенные виды деятельности) устанавливается на федеральном уровне, а «негативная» (ограничения параметров разрешенного строительства) — на местном, позволит в гораздо большей степени обеспечить интересы как правообладателей земельных участков (исключив возможность избыточного регулирования осуществляемой ими хозяйственной деятельности со стороны муниципалитета), так и органов местного самоуправления (сохраняя за ними возможность контроля архитектурного облика населенного пункта путем установления предельных параметров разрешенного строительства, а также возможность реализации перспектив развития населенного пункта путем установления границ территориальных зон).

Список литературы

1. Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984.

2. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.

3. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.

4. Габучева С.А. Публичные ограничения имущественных прав на землю // Юрист. 2006. ¹ 2.

5. Земельное право / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова. М., 2006.

6. Клеандров М.И. Об обретении судебной властью Российской Федерации финансовой независимости // Журнал конституционного правосудия. 2014. ¹ 1.

7. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2009. ¹ 2.

8. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Костромина Евгения Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: определение КС РФ от 22.11.2012 ¹ 2139-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Победоносцев К.П. Курс гражданского права: в 3 т. М., 2003. Т. 1.

11. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15.02.2013 № Ф03-91/2013 по делу № А73-8780/2012 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Рабинович П.М. О понятии права в советской юридической науке // Правоведение. 1977. ¹ 4.

14. Чубуков Г.В. Земельное право России: учеб. М., 2005.