Юридический состав правотворчества

УДК 340.12

Страницы в журнале: 12-17

М.Б. Румянцев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института холодильной промышленности Россия, Москва mikrumjancev@rambler.ru

На современном этапе формирование правотворческих решений без наличия базовых ориентиров зависит  лишь от правовой позиции разработчиков нормативного акта, а также от степени понимания ими правотворческого процесса. Это приводит к появлению большого количества правовых актов низкого качества, подверженных влиянию лоббизма, непрофессионализма, регионализма и других отрицательных факторов. Юридическая наука должна упорядочить процесс выработки нормотворческих решений, переведя его в рамки состава правотворчества.  Наличие состава правотворчества будет способствовать созданию оценочного аппарата, необходимого как для создания конкретных норм права, так и для упрощения правотворчества, повышения его качества. Юридический состав правотворчества включает в себя объект, субъект, а также объективную и субъективную стороны правотворчества. При этом следует четко разграничивать понятия «состав правотворчества» и «состав правонарушения»: хотя их содержание раскрывается путем использования однотипных терминов, вектор общественного движения при использовании этих понятий имеет противоположное  направление. Объекты состава правотворчества и состава правонарушения в таких случаях пересекаются, но выполняют совершенно разные задачи. Введение в практику правотворчества разработки и принятия нормативных правовых актов на основе признаков всех элементов  состава правотворчества повысит не только их качество, но и научность, системность, эффективность, правовую завершенность.

Ключевые слова: правотворчество, нормативный акт, юридический состав, оценка, субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона.

Введение. К разработке современного правотворческого решения пока нет единого научного подхода, если не считать концепции законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (далее — проект закона о нормативных правовых актах) [8]. Эта концепция индивидуализирована и разработана в обоснование необходимости принятия конкретного юридического документа. Не вызывает сомнений полезность и действенность этого метода создания проектов правовых норм. Однако творческая свобода субъектов права законодательной инициативы, не протекающая в рамках обязательного отражения в проектах элементов юридического состава правотворчества, обуславливает создание недостаточно качественных и эффективных нормативных правовых актов.

Дело в том, что разработчики проектов таких актов не имеют единых научных ориентиров, которые должны лежать в основе предлагаемых ими правотворческих решений. Будучи различными по содержанию (что закономерно вытекает из характера регулируемых общественных отношений), они вместе с тем в значительной степени отличаются также и по своему качеству, поскольку в основе их выработки лежат различные критерии определения нормативного правового акта, избираемые субъектами правотворчества по своему усмотрению. Формирование правотворческих решений без наличия базовых ориентиров полностью зависит не только от правовой позиции их разработчиков, но и от степени понимания ими сущности правотворческого процесса. Эти обстоятельства в значительной степени предопределяют наличие в современном правотворчестве различных по своему качественному уровню правовых норм и нормативных актов.

Задачи юридической науки.  Юридическая наука должна упорядочить процесс выработки нормотворческих решений, переведя его в рамки состава правотворчества. Тем самым субъекты правотворчества будут иметь научно обоснованный набор ориентиров объективного и субъективного характера, по которым смогут (как по своеобразным образцам) создавать конкретные нормы права. Наличие такого правового оценочного аппарата одновременно будет способствовать и упрощению правотворчества, что также повысит его качество.

На круглом столе, посвященном обсуждению проекта закона о нормативных правовых актах, было высказано пожелание,  чтобы «будущий закон о нормативных актах не облегчал и упрощал, но всемерно усложнял и затруднял процесс правотворчества»1. Эта точка зрения не имеет научного обоснования, поскольку продиктована исключительно корпоративными потребностями предпринимателей. Нестабильность законодательства, о которой вел речь К.В. Всеволожский, действительно порождает серьезные трудности в данной сфере общественных отношений, но это не значит, что этот порок можно устранить путем усложнения и затруднения правотворчества. Скорее наоборот, усложнение правотворчества с неизбежностью обусловит снижение его качества, а это, в свою очередь, приведет к необходимости внесения все новых и новых поправок в нормативные правовые акты в целях их совершенствования.

Таким образом, проблема стабильности законодательства вытекает из его качества, а не из возможности оперативного издания нормативных правовых актов.

В современный период необходимость введения в теорию и практику правотворчества понятия «состав правотворчества» обосновал И.И. Шувалов [18, с. 41; см. также: 17, с. 107—108]. Постепенно данный подход, учитывающий структурные составляющие правотворчества как метода выработки норм права, нашел дальнейшее развитие в юридической науке. А.В. Дербина пишет, например: «Совершенствование системы правотворческой деятельности возможно только посредством целенаправленного правового воздействия на все структурные элементы юридического состава правотворчества (субъект, объект, предмет, нормативный правовой акт (правовой текст), горизонтальные и вертикальные связи между субъектами правотворческой деятельности, нормативная правовая регламентация деятельности субъектов)» [5, с. 11].

Исследуя основания классификации видов правотворчества, использовал категорию «состав правотворчества» и В.Ю. Багдасаров. Полученный результат позволил ему заключить, что «выявлена не какая-то совокупность разнородных критериев, а система критериев, которая соотнесена с компонентами состава правотворчества и позволяет включать в нее новые основания классификации, т. е. она открыта для новых знаний» [3, с. 56].

Под составом правотворчества В.Ю. Багдасаров понимает «совокупность признаков, необходимых для социально-юридической актуализации правотворческого результата. Состав правотворчества включает субъект, объект, объективную и субъективную стороны» [3, с. 50]. Другими словами, состав правотворчества представляет собой научную абстракцию совокупности объективных и субъективных признаков, необходимых для выработки правотворческого решения и оценки его качества. Это своеобразный эталон, включающий в себя набор необходимых и достаточных признаков, которыми должно обладать всякое правотворческое решение. При этом выработка нормы права определяется юридическим составом, учитывающим элементы, характерные для данного вида правотворчества.

Выработка института либо отрасли права сопряжена с расширением количества признаков (элементов) состава правотворчества. Теперь помимо обычных объективных и субъективных признаков устанавливаются также структурные и функциональные связи, характерные для тех или иных институтов и отраслей права. Например, институт необходимой обороны структурирован в системе обстоятельств, исключающих общественную опасность деяния, и по своему функциональному назначению рассматривается уголовным законодательством как общественно полезное деяние, хотя по объективным признакам имеет непосредственную связь с противоправными действиями, посягающими на жизнь и здоровье человека. Однако причинение физического вреда лицу при отражении его общественно опасного посягательства на человека либо интересы общества и государства не признается преступлением. Состав правотворческого решения в данном случае сформирован таким образом, чтобы деяние, которое формально содержит все признаки преступления, было выведено за рамки общественно опасных действий в силу их полезности для государства, общества и человека, стимулируя тем самым активное противостояние граждан преступным проявлениям.

Состав правотворчества. Следует различать понятия «состав правотворчества» и «состав правонарушения» [16, с. 410—411], поскольку их содержание раскрывается путем использования однотипных терминов.

Объект состава правотворчества — это общественные отношения, подлежащие правовому урегулированию. Круг этих отношений подлежит специальному научному исследованию с целью выявления необходимости и возможности придания им правовой регламентации. Они должны поддаваться правовому регулированию и объективно нуждаться в нем [14, с. 47]. Правотворческое решение, воздействуя на общественные отношения, придает им упорядоченный характер, стимулируя их полезную направленность, создает условия для их развития и функционирования либо, наоборот, способствует постепенному затуханию и отмиранию как вредоносных и контрпродуктивных для общества и государства.

Следует сказать, что В.Ю. Багдасаров в качестве объекта правотворчества рассматривает систему источников права [3, с. 50]. Действительно, в основе правотворческого решения лежат нормативные правовые акты  [16, с. 288] либо отдельные нормы права. Однако в процессе их создания субъекты нормотворчества регулируют общественные отношения, что и обуславливает необходимость рассматривать их именно в качестве объекта правотворчества.

Объект правонарушения — это тоже общественные отношения, но совершенно другие: те, которым причинен вред противоправными действиями правонарушителя. Но и эти, находящиеся под неблагоприятным воздействием общественные отношения нуждаются в урегулировании нормами права. Одновременно возникает потребность использования регулятивной и охранительной функции права. Объекты состава правотворчества и состава правонарушения в таких случаях пересекаются, но выполняют различные задачи.

Объект состава правотворчества отражает общественные отношения, вытекающие из конфликта интересов, сложившихся между правонарушителем и государством, что обуславливает необходимость использования регулятивной функции права. Объект правонарушения свидетельствует о характере и степени причинения вреда конкретным общественным отношениям, что говорит о необходимости их охраны. Поэтому правотворческое решение будет направлено на устранение возможности возникновения конфликта, а решение по конкретному правонарушению — на применение к правонарушителю меры юридической ответственности.

Следовательно, правотворческое решение в таких случаях выполняет двойную функцию: показывает, каким образом регулируются общественные отношения, связанные с правонарушениями (для этого формируется система запрещенных государством деяний, посягающих на эти отношения), и одновременно предусматривает меру юридической ответственности за их совершение (в виде конкретного наказания за отдельно взятое противоправное деяние).

Объективная сторона состава правотворчества характеризуется конкретной деятельностью по выработке правотворческого решения. Масштабы ее весьма обширны и включают такие действия, как:

1) изучение выявленной потребности в урегулировании нормами права актуальной социальной проблемы (сбор информации, проведение необходимых социологических исследований, осуществление различных расчетов с целью оценки эффективности тех или иных вариантов решений и выбор на этой основе лучшего из них);

2) подготовка проекта нормативного правового акта (изучение и учет существующей в стране практики применения норм права по теме проекта; установление реальной общественной потребности в правовом регулировании; определение обстоятельств, влияющих на эффективность правотворческих решений; обобщение и использование предложений различных государственных органов, политических партий и граждан, а также научных учреждений, ученых и специалистов-практиков; разработка концепции проекта; составление текста проекта) (Подробнее о причинах низкого качества проектов нормативных правовых актов см.: [4, c. 67]);

3) апробация проекта нормативного правового акта (общественное обсуждение; согласование на предмет его правовой и экономической целесообразности; проведение различных экспертиз: правовой, антикоррупционной и т. д.);

 4) принятие нормативного правового акта в соответствии с Конституцией РФ и законодательством (внесение проекта в правотворческий орган, рассмотрение его в рамках существующих процедур, принятие решения об издании данного нормативного правового акта);

5) подписание, официальное опубликование и вступление в силу нормативного акта.

Таким образом, объективная сторона правотворчества включает в себя многообразные виды научного познания социально-правовой действительности и выработку на этой основе объективно необходимого правотворческого решения. Данный процесс является длящимся и занимает порой значительный отрезок времени [15, с. 26]. Это обуславливает необходимость привлечения различных специалистов для изучения возникающих правотворческих проблем, что способствует ускорению принятия решения, а также повышению его качества. Именно признаки объективной стороны являются тем инструментом, с помощью которого субъекты правотворчества реализуют «два главных требования к правовому акту: содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых общественных отношений, а также строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники» [2, с. 12].

При этом, как совершенно справедливо отметил В.А. Рыбаков, неясность текста нормативного акта может породить не только трудности юридического плана, но и возможность судебных инстанций «выбирать» из нескольких возможных «одинаково законных» решений в спорной ситуации то, которое «удобнее» правоприменителю или кому-либо из участников процесса [11, с. 656].

Отсюда понятно, что целью правотворческого решения должно быть создание условий и максимальных удобств для пользования и правильного понимания и применения вырабатываемых норм права (нормативных актов), достижения их полноты, точности, легкой обозримости и компактности [7, с. 25].

Субъекты состава правотворчества — это различные органы представительной и исполнительной власти, их должностные лица, а также общественные и корпоративные организации, наделенные законодательством Российской Федерации правом издания норм права. Круг субъектов правотворчества является достаточно обширным, что обуславливает проблему качества издаваемых ими нормативных правовых актов. С одной стороны, уровень юридической подготовленности создателей правовых норм, как правило, не соответствует их статусу, а с другой, — отсутствует единообразное законодательное закрепление требований, предъявляемых к качеству правотворческого решения.

К тому же субъекты правотворчества зачастую не прибегают к помощи юридической науки в своей деятельности (например, при подготовке материалов к проектам нормативных актов; для проведения сравнительных исследований действующих правовых актов); редко практикуется привлечение ученых в качестве членов комиссий и рабочих групп, а также для консультирования и обсуждения готовых проектов нормативных актов, повышения юридической грамотности субъектов правотворчества [4, с. 67—68] и т. д. Этот недостаток присутствует в деятельности практически всех субъектов правотворчества, включая и тех, которые формируют нормативные акты локального характера [10, с. 13].

Следует отметить, что в проекте закона о нормативных правовых актах сформулировано требование обязательного участия юридической службы правотворческого органа или юриста в разработке нормативных правовых актов (ст. 18), что несомненно повысит качество правотворчества. Однако этот проект не принят, так как, «по всей видимости, депутаты не хотят связывать себя жесткими правилами и процедурами по разработке и принятию законов» [14, с. 45].

Субъект правотворчества является основным элементом юридического состава правотворчества. Он не только генерирует правотворческие решения, но одновременно и регулирует их востребованность, качество и эффективность. Как отмечается в юридической литературе, правотворчество, с неизбежностью проявляясь как субъективный процесс, в своей основе должно иметь объективные предпосылки, иначе оно «становится не средством упорядочения общественных отношений, а орудием произвольного управления и манипулирования» [1, с. 65].

Субъекты правотворчества в силу своего статуса имеют обязанность выработки правовых актов высокого качества и эффективности, но с учетом объективной необходимости этих актов. Именно поэтому требуется четкое закрепление в законодательстве компетенции субъектов правотворчества по каждому виду принимаемых ими источников права [6, с. 6]. Реализация цели правотворчества по созданию норм права и качественному регулированию общественных отношений осуществляется не спонтанно, а в результате преодоления имеющихся противоречий различных позиций и взглядов субъектов правотворчества, которые обусловлены не только объективными, но и субъективными обстоятельствами [12, с. 8].

Правовая позиция субъекта правотворчества формируется в результате взаимодействия множества факторов, порождающих сугубо субъективные представления о происходящих в обществе и государстве процессах. К числу таковых А.В. Дербина относит социальную, экономическую, политическую, религиозную, культурную и территориальную среду, а также обычаи и традиции, в которых протекает жизнедеятельность субъекта; определенную сумму правовых знаний, установок и ценностей; средства массовой информации;  мнение народных масс; социально-психологические и физиологические особенности личности субъекта;  лоббистское влияние со стороны определенного круга лиц; правосознание как главный фактор, определяющий правовую позицию [5, с. 7].

Все это оказывает влияние на правовую позицию конкретного субъекта правотворчества. Но не только это. Она формируется также и под воздействием тех идеалов и целей, которыми руководствуется субъект правотворчества в жизни. Именно под воздействием данного фактора субъект правотворчества действует с максимальным учетом интересов общества и государства либо, наоборот, в угоду корыстолюбивого лобби. Конечно, субъективное восприятие социально-правовой действительности не может не оказывать влияния на формирование правовой позиции субъекта правотворчества. Она может быть и ошибочной. Однако гласность и открытость правотворчества дают возможность устранения этого недостатка в процессе обсуждения проектов нормативных правовых актов. Поэтому всякое правотворческое решение вырабатывается в процессе столкновения различных взглядов на требующую урегулирования общественную ситуацию, в результате которого субъекты правотворчества приходят к консенсусу на основе взаимных уступок и достижения компромисса.

Субъективную сторону правотворчества составляют цели, задачи и мотив правотворчества, которые преследуют их субъекты в конкретном нормативном правовом акте. Основной его целью является урегулирование общественных отношений путем введения их в правовые рамки, устанавливаемые тем или иным нормативным актом. Задача субъекта правотворчества — осуществить его наиболее качественно, добиться, чтобы выработанные правовые нормы были доступными в понимании и применении, а также эффективными.

Наличие цели правотворчества является его движущей силой, источником избирательности в деятельности субъектов правотворчества, когда их творческий потенциал направлен на выполнение определенной задачи, что предполагает четкое понимание остроты и важности решаемых ими проблем.

В основе каждого правотворческого решения первоначально лежит субъективная идея о необходимости правового регулирования конкретных общественных отношений. Но не всякая идея может найти правовую форму, быть реализована в конкретном нормативном акте. Это обусловлено тем, что вначале субъекты правотворчества изучают общественные отношения, которые не имеют правовой регламентации, потом дают характеристику их состояния, оценивают возможности и объективную  необходимость их правового урегулирования, анализируют возможные последствия, связанные с изданием нормативного акта, и на этой основе принимают окончательное решение, как положительное, так и отрицательное.

В юридической литературе различают формально-юридические и фактические цели, преследуемые нормами действующего законодательства. А.В. Скоробогатов и А.В. Краснов пишут, что если по закону «целями юридической ответственности выступают предупреждение, воспитание, восстановление нарушенного состояния, то фактически мотивация правоприменителя (и иных заинтересованных и связанных с ним лиц) может быть иной: выполнение плана по раскрываемости, пополнение бюджета, получение экономической выгоды от устранения конкурентов, личная месть, устранение политических конкурентов и т. д.» [13, с. 163]. Для устранения такого недостатка правотворчества есть только один путь: повышение его качества и открытость, гласность правоприменения. Первое снизит возможности толковать нормы права в интересах правоприменителя, а второе — делать это безнаказанно.

Выводы.  Таким образом, введение в юридическую науку и практику понятия «юридический состав правотворчества» будет способствовать повышению качества издаваемых нормативных правовых актов. Состав правотворчества представляет собой научную абстракцию совокупности объективных и субъективных признаков, необходимых для выработки правотворческого решения и оценки его качества. Проведенное исследование показывает, что основным звеном юридического состава правотворчества являются его субъекты, которые реализуют правотворческие цели путем осуществления своих полномочий — различных форм деятельности, направленных на издание норм права. Правотворческое решение может быть выработано  строго в рамках состава правотворчества путем квалификации его признаков по всем четырем элементам: объекту, объективной стороне, субъекту и субъективной стороне.

Введение в практику правотворчества разработки и принятия нормативных правовых актов на основе признаков всех элементов  состава правотворчества повысит не только  качество, но и научность, системность, эффективность и правовую завершенность данных актов.

Список литературы

1. Белоусов С.А. Правотворчество и законодательный дисбаланс: диалектика взаимосвязи  // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право».  2015.  № 1.  С. 65.

2. Белоусова М.С. Правотворческая функция российского государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19 (200). С. 12.

3. Багдасаров В.Ю. Основания классификации правотворчества  // Журнал российского права.  2012.  № 11.  С. 56.

4. Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного правотворчества в России  // Социум и власть.  2015.  № 3 (53). С. 67—68.

5. Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2011. С. 7, 9.

6. Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.

7. Ломакина И.Б., Тэпс Д.С.-М. Методология правотворчества: теория и практика, направления совершенствования // Пробелы в российском законодательстве. 2012.  № 4.  С. 25.

8. О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект федер. закона // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Павлушкин А.В., Павловский А.С. Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 149, 151.

10. Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.

11. Рыбаков В.А. Правотворчество в переходный период развития права // Юридическая техника.  2015. № 9. С. 656.

12. Ситникова И.Е. Политический плюрализм и правотворчество в современном российском государстве: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2010. С. 8.

13. Скоробогатов А.В., Краснов А.В. Правовая реальность России: константы и переменные // Актуальные проблемы экономики и права. 2015.  № 2.  С. 163.

14. Соловьев О.Г. О нормативном закреплении основных требований и правил законодательной техники  // Вестник Ярославского государственного университета. Серия «Гуманитарные науки».  2010. № 4 (14). С. 45, 47.

15. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации. Самара, 2000. С. 26.

16. Теория государства и права: учеб.  / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С.  288, 410—411.

17. Ушаков А.А, Реутов В.П. Об идейно-тематическом содержании нормативных актов // Советское государство и право.  1976.  № 11. С. 107–108.

18. Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005. С. 41.